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1、国库集中收付制下的会计大集中解决方案一、背景介绍（一）中国财政体制改革的发展改革开放以来，特别是1994年实行分税制财政体制后，财政改革步伐明显加快，在完善财政体制，加强收入征管，推进农村税费改革等方面采取了很多措施，但在财政支出方面的改革则相对较慢，预算编制、分配和管理方式落后，暴露出政府预算内容不完整、财政资源配置效率不高、资金分配不透明、财政管理不规范、预算约束弱化等问题，越来越难以适应正在建立和完善的社会主义市场经济体制。为此，构建社会主义财政体制框架，已经成为财政改革的重要任务。当前，实行会计核算中心，向财政集中收支过渡，并最终实现国库集中收付，是近期财政、财务制度改革的中心内容。(
2、二)行政及事业单位会计核算组织管理模式的演变过程主要形式及改革方向随着我国财政体制改革的纵深，行政事业单位会计核算组织管理模式也在发生着渐进式的改革。对村级行政事业单位来说，由于其业务范围较窄，业务活动不多，财政收入较少，加之村级单位财务管理基础薄弱，会计核算不规范，村级干部随意支取款项挪作他用，违反财务制度的事情屡有发生。因此，村级会计管理通常采取“村账乡管”办法，即在乡镇财政部门下设立会计核算中心统一代理村级会计核算，取消村级会计，保留一名报账员，根据发生经济业务时取得的合法凭证，及时或定期到乡镇会计核算中心报账，由会计核算中心代理核算和监督。这样既可以精简村级管理人员，减少经费支出，又可
3、以统一核算，规范会计工作，提高会计信息质量。对乡镇政府各行政事业单位而言，仍属于最基层行政事业单位。由于其业务量比较单一，业务收支活动不多，经费预算有限，根据大多数地方经过试点取得的经验，并结合“财政集中支付制度”的要求和各省乡镇行政事业单位的特点，乡镇政府各级行政事业单位一般选择“零户统管”模式或会计集中核算模式。对于市县级行政事业单位，是行政工作的具体执行单位。从其业务活动来看，主要包括为了实现市县级政府的行政管理职能而进行的专业活动和一些非专业的经营活动。从其收支活动来看，经费主要来源于财政或主管部门的拨款，以及在非专业的经营活动中取得的经营收入；经费主要用于行政事业单位专业活动的各项支
4、出。从会计管理上看，一般的行政事业单位都有较为健全的会计机构和相应的会计人员，但是，会计人员是行政事业单位的“内部人员”，在会计工作过程中无法独立有效实行核算和监督职能，会计信息失真、财务管理混乱以及财政资金利用效率低下等不合理现象普遍存在。因此，市县级其他行政事业单位，如果条件具备可以分步实施会计集中核算模式，由主管部门内设立会计核算中心统一核算在行政关系上隶属于主管部门的各行政事业单位的业务活动。但是，由于部分所属行政事业单位与主管部门地理位置相距较远，通常采用会计委派模式，由财政部门成立会计管理中心，组织会计人员经过培训后，派出会计主管或会计人员代表政府部门到下属行政事业单位进行会计核算
5、和监督工作。这种方式尽管发挥了会计监督的作用，但由于成本较高，且会计主体不清，在实践中产生了不少问题。对于省级行政事业单位来讲，各行政事业单位根据财政部门推行的财政集中支付制度、物资统一采购制度以及职工工资银行开户结算办法等，结合本单位的具体情况来选择会计管理模式。其中，对已建立了以财政部门为中心的财政资金集中支付制度、设立了物资统一采购中心以及职工工资银行开户结算办法等，已经具备了集中会计核算的条件。往往选择会计集中核算模式。在此基础上，如果财政部门的会计核算中心搞的比较成功，在实行了财政集中支付制度、物资统一采购制度、职工工资银行开户结算办法等后，也可以将省级各行政事业单位的会计核算都纳入
6、到会计核算中心，借助基于B/S模式的财政管理信息系统，实现财政部门对各行政事业单位的集中管理，分散核算。 。（二三）会计核算中心存在的不足 会计核算中心是在不改变单位内部理财机制，资金支配权和财务管理职能情况下，取消行政事业单位现有的银行账户，由财政部门统一在银行开设账户，集中办理资金支付结算，统一发放工资，集中进行会计核算和管理会计档案，统一财务公开，以代理记账为基础的一种会计委派制度。它是以统一核算为手段，集中资金为基础，加强财政资金收支管理为目标的一种财政管理模式。它的建立对我国财政体制改革打下了坚实的基础。但是尽管会计核算中心与传统的核算方式相比虽然有了明显进步，但在其实施的过程中，也
7、暴露出许多的问题： 1、会计服务有所限制。会计集中核算后由于会计人员的精简，深入调查研究的机会成少了，导致会计人员只埋头于会计核算，起一个“计算工具”的作用。同时，会计人员与核算单位领导之间的沟通减少，容易产生隔阂，不利于会计工作的良好开展。单位需要利用的会计信息，也会因传递不及时而影响到会计信息的时效性，使会计信息得不到有效的利用。为全面发挥会计核算中心和会计人员的职能作用，一是应加强对会计人员的思想和职业道德教育，要求他们克服惰性，析出时间深入实际进行调研，并建立定期深入单位制和经济活动分析制等必要的约束机制。二是单位领导应积极支持会计人员到本单位调研，认真听取意见，主动接受监督，有关经营
8、管理的会议要请会计人员参加。同时，要求会计核算中心及时提供会计信息，供单位经营决策之用。三是主管部门应赋予会计核算中心一定的权力，如人事权、资金权、监督权和审批权，使会计核算中心集核算、管理、监督、协调于一身，真正成为各单位会计核算的承担者、经营状况的管理者、资金运行的监控者、财务关系的协调者。 2、会计业务真实性有所打析。会计集中核算后，严格按照会计制度和财经法规办事，对各种不合理的支出不予核销。有些单位便想方设法如通过开假发票等手法套取现金等。而核算中心既无力又无权进行核实，使会计业务的真实性打了折扣。有必要实施纪检、检察、审计、财政、税务等执法部门齐抓共管，加强监督检查力度，严格发票管理
9、，从源头上控制虚假现象的发生。 3、会计核算与物资管理有所脱节。会计核算转移到核算中心，但财产物资仍由原单位管理。从而形成财产物资与会计核算相分离的状况，使预算单位财产物资管理薄弱的环节更加突出。因此，要加强内部控制制度建设，建立时产物资管理制度以及相互制衡、有效监督的制度。定期开展财务检查，以保证财产物资的安全和完整。 4、财务管理有所削弱。将会计核算工作集中在核算中心，如何充分有效的发挥资金作用，核算中心无权决定，至使财务管理与会计核算工作脱节，不便于合理有效地利用资金i难以对单位的资金调拨起到监督的作用。解决这一问题的办法是按照“综合预算、细化分类、归口管理、刚性约束”的方式和要求，实行
10、综合财政预算t，各单位编制预算，将所有的财政支出具体测算到各个部门及具体项目，并提供明细经费计划表，据以审核支付，以此加强预算对支出的控制和约束。通过国库集中支付将财务管理和会计核算统一起来，充分发挥资金的使用效益。此外，财政部门要对各部门实行从预算编制、下达、资金拨付到使用的全过程的监督管理。并追踪问效，切实强化预算管理，为会计核算中心的运行提供良好的外部环境。 为此，由会计核算中心向国库集中收付过渡，成为了广大财政工作者的共识。（四）国库集中收付制的优势实行国库集中收付制是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策。随着资金运动支出管理的不断变化，在完善会计核算中心的同时，努力实现国库集中收付，
11、成为各级财政部门应有的选择。 国库集中收付制度是将所有的财政性资金集中在国库或其指定的银行账户，所有的财政支出均通过这一账户拨付。集中收入，加强管理，防止挤占挪用，保证及时足额入库，这是集中收付中“收”的内容。集中收付更主要是对财政资金支出的集中管理，是集中支付，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品或劳务供应者账户全过程的监控制度。管住、管好支出资金，才能真正硬化预算约束，从源头上杜绝各种不合理的奢侈浪费行为，防止腐败滋生蔓延。因此，进行国库改革，实行国库集中收付资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度势在必行。建立国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收
12、付为主要形式的公共资金管理方式，进一步加强财政监督，提高资金使用效率有以下几点优势： 1、它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中层层划拨、层层占压及普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题，同时，还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况，有利于国库部门加强对财政资金的管理监督。 2、财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，能大大提高财政资金的使用效率和效益。 3、有利于实现对财政资金的全面监控进一步规范财政支出管理强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。 4、能切实杜绝财政部门将预算内资金转换为预算外资金而使财政资金失去监控，从而有效地防范产生腐败现象。
13、 （五）金财工程的发展促成了财政会计大集中思路的产生 “金财工程”（即政府财政管理信息系统，简称GFMIS）是财政体制改革和电子政务结合下的产物。它利用先进的网络信息技术，通过建立预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统，以保证我国部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政体制改革措施的顺利实现。GFMIS系统的建立，有利于预算管理的规范化，提高国库资金的使用效率，增强政府财政管理决策的科学性，增大财政管理的透明度，以利于政府的廉政建设。随着改革的推进，GFMIS必将逐步理顺各级政府财政管理部门（各级财政部门）和财政资金使用部门（各级行政事业预算部门及单位）的关
14、系,从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，使之逐步走向依法理财的道路。“金财工程”不仅是我国公共财政体制改革的技术支撑，也是其重要内容。它的建立和实施不仅将直接影响到我国财政体制改革的进程，也将间接影响到整个政府改革的成败。从金财工程的现状来看，全国金财工程的实施已步入了初级阶段：部门预算编制已初建成效，工资集中统发系统已在大部分省市推广应用，国库集中支付系统开发及运行试点取得了初步的经验，非税收入管理省取得良好效果，网络基础设施建设已经起步。但到目前为止，政府财政部门所使用的公共财政管理信息系统尚未建立一个针对金财工程的平台型的整体解决方案，现有系统多是各自独立，运行环境和数据交换等
15、均难以统一，不能深度满足金财工程用户的个性化需求。随着中国加入WTO和中国政府积极推行以信息化带动工业化的重要国策，中国信息化建设将掀起新一轮的高潮。在过去由于大多数财政在信息化建设的过程中，往往是根据部门的应用需求，采用不同的技术，建立部门级的数据库和应用系统，财政宝贵的数据资产分散在这些信息孤岛之中。这些独立、局部的应用系统由于没有从总体上进行业务流程的分析和重组，数据关联度小，信息难以共享，政府领导层无法从系统中获取全局信息，严重制约着财政对市场变化的响应效率。这从客观上迫切需要有一种系统能最大限度的实现对财政资源的整合以利于。中国财政管理改革的总方向是从现行的高度分散化的模式转向相对集
16、中性的模式，其实质是实现核心的财政管理功能的集中化。利用信息技术构筑集中管理模式。“大集中”是一种通俗的、形象的说法，旨在与过去的“数据分散”和“有限集中”的模式相区别。实际上，大集中的概括为：管理集中，数据集中、应用集中(后面应立足于这几个集中来论述)。集中是 “相对”集中，不是绝对集中；整合是数据集中基础上的应用整合和系统整合。财政管理的大集中主要是指预算管理、资金管理、业务管理及数据管理从预算单位向财政进行的集中管理，主要包含：1.、资金的集中管理主要是建立集中收付的国库制度。通过建立国库单一账户体系，财政资金的收缴必须直接进国库单一账户体系库。国家资金的使用改变过去的以拨代支的方式采用直接支付方式，资金使用前资金属国家所有并由国家掌管，业务发生时资金才从单一账户体系划到商品和服务供应商的账户，实现现金余额集中管理，提高资金的使用效率
