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1、“政府采购”新论-财会研究 边俊杰 1999/10对政府采购涵义的重新界定，对政府采购目标的重新认识，以及如何对政府采购机制进行完善当前，我国政府采购制度在显示巨大经济意义和社会效益的同时，也出现了一错误认识和做法。笔者认为：为了规范我国政府采购制度，至少有三点必须重新加以认识和完善。 一、对政府采购涵义的重新界定 各地在实施采购制度时，对“政府采购”的界定并不十分确切和统一。如有的这样表述：“政府采购是指为了开展日常的政务活动或者为社会公众提供公共服务的需要，以确定、规范方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。”而有的定义“纳入本省预算管理的国家机关、事业单位和社会团体，为了完成本单位管理或
2、者开展业务活动以及提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为。”等等。由于对政府采购涵义的理解不同，各地在具体实施中把握的方向，采购的行为也不尽相同，采购主体混乱，这与我国建立统一有序的政府采购制度的初衷大相径庭。因此，为了使政府采购制度走向规范化，有必要针对中国国情对政府采购涵义予以重新界定。 政府采购源于西方，从无到有，有其历史发展过程。早在18世纪末、19世纪初的自由资本主义时期，一些国家政府为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务，相继实行了政府采购制度。如英国在1872年首先设立政府文具公用局，作为政府部门所需办公用品采购的机构。但随着经济社会的发展，政府采购的适用范围扩大，
3、涵义也与过去大不相同。换言之，真正完整意义上的政府采购是现代市场经济发展的产物，并且各国情况有所区别。 就中国国情而言，重新界定政府采购的涵义最起码应注意四点：第一，由各级财政供应经费，实行预算管理的单位，不仅仅是政府机关为主，还包括权力机关、司法机关、检察机关，以及政党组织、社会团体和事业单位等等。第二，在我国不仅有预算内资金，还有大量的属于财政性资金的预算外资金。第三，在我国需要纳入政府采购管理的各个预算管理单位，现在绝大多数是由财政以及货币形式向其供给经费，再由各个单位分散采购，损失浪费很大。第四，中国加入世贸组织在即，随着我国政府采购市场的逐步开放，保护民族工业问题也应值得考虑。 鉴于
4、国际经验和中国国情，关于政府采购的真正涵义应这样重新界定：“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”（财政部条法司王家林）。这一界定基本上可以反映政府采购的实质，在实际操作中有利于全面规范政府采购活动，明确政府采购的主管机关和加强管理监督，促使其健康发展。 二、对政府采购目标的重新认识 就近两年各地试行政府采购的情况来看，追求其巨大开支的节约是各地政府最大动因，这一动力为推动一项新政策作前奏是极其必要的。但从长远来看，单单重视效率节支则属政府采购目标短期化行为。对于这样的偏颇，应予以重新认识并加以纠正。 西方发达国
5、家在实施政府采购时，节支并不是其唯一的目的，这些国家比较成熟的采购目标一般有三个：政府采购的经济有效性；促进政府采购中的廉洁和公众对采购制度的信心；促进政府实现特定的社会经济目标。可见政府采购在宏观经济调控中具有巨大的杠杆作用，国家和地方对此应加强认识。 根据经济学普遍原理，国家投资是促进经济增长的因素，政府采购可为经济增长提供新的生产要素。投资需求对经济增长有一定的拉动和抑制作用。政府采购需要购买投资品和劳务，这能够促进企业的生产增长，扩大就业。投资需求大，对经济增长刺激也大；相反则对经济增长有抑制作用。如果盲目投资，产业结构不合理，不但不能拉动经济增长，反而会阻碍经济增长。因此，作为一种高
6、效的消费方式，政府应积极支持，扩大政府采购，缩减财政开支，从而在社会再生产过程中有效地发挥调控作用。在今后的做法上，应规范固定资产投资行为，扩大内需，并建立健全对违纪购买控购商品的处罚规定等相关制度。 三、对政府采购机制的继续完善 从目前各地政府采购机制来看，要达到以上所述目标，采购机制尚须进一步加以完善。从国际经验来看，“职能界定权力约束舆论监督”是行之有效的机制。 1、采购处职能界定。 采购主体集中采购的采购处处于什么地位，是政府采购首先要解决的问题。笔者认为采购处只能是一个组织管理机构，而不具备采购决定权。采购权力应是招标团，而非采购处。因此采购处只能作为一个组织管理机构，主要负责采购商
7、品的统计、招标人员的组织、市场行情的提供、物质的管理、分发及监督等。他们的激励约束机制应与政府公务员一样，靠“皇粮”及地位的变迁。 2、招标人员的权力约束。 关于激励约束机制的建立应从三方面入手。第一，建立招标人员组成的聘用制。这样具有很大优越性：首先可根据招标的内容招聘拥有丰富信息和专业知识的人，组成招标团，无须另付成本即可使用。其次，聘用制具有灵活性，可将聘任期的表现作为今后续聘、解聘的根据，以其预期收益的变化作为激励和约束。最后是聘用制的非专职化可以阻止卖方进行幕后活动的信息获得。第二，建立激励机制。由于政府采购目标的多样性，显然用单一的价格指标不能达到采购目的。因此，政府部门对这一指标
8、的确定，在以价格为主的前提下，还必须考虑到质量社会效益及某一宏观经济政策的实行等诸方面因素。第三，建立匿名确定制。为了切断卖方和买方的权力实行者招标人员的联系，可采用匿名确定制，即不向社会公开招标人员，从而避免招标人员产生道德危险因素，损害政府利益。 3、业务公开，接受社会舆论的监督。 由于使用者与采购者没有直接的约束关系，因此政府采购的约束只能来自自己设计的约束机制。业务公开，接受舆论的监督应是一个不可缺少的约束力。 此外，还应确定政府采购的边界，政府采购有一定的边界，一般应考虑以下几方面：一是采购品的数量规模能否形成“批发”；二是商品的集中、贮藏与分散的适宜情况和成本；三是采购品的专用性及信息的掌握等。
