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1、建立财政投资评审风险管理体系 全面提升管理水平 风险管理是通过对风险进行识别、测度和控制，以最小的风险成本获取最大利益的管理活动。加强评审风险管理，对谋划好评审机构发展战略和规范评审机构内部管理具有重要意义。全国财政投资评审工作已开展6年多，在管理体制、队伍建设和内部管理上都取得了很大进步，但面临的矛盾和问题越来越突出，潜在的风险正在变成现实的生存压力。现在，评审机构正处在生存和发展的关键时期。目前，评审机构需要解决的困难和问题很多，选择适当的切入点对提升评审机构的生存和发展能力至关重要。本文认为，引入风险管理的理念和方法，冷静分析评审工作所处的环境，分析哪些是对我们的有利条件，哪些是不利因素
2、，并找出评审运行机制和管理中的薄弱环节，针对风险程度和风险来源，拿出相应的对策，对提高全系统管理水平，谋求评审机构的长远发展具有战略意义。一、评审风险的种类、特点及管理价值（一）评审风险的种类评审风险有广义和狭义之分。广义的评审风险是指评审机构面临的生存和发展风险，具体包括评审机构面临的“体制风险”和“法制风险”；狭义的评审风险是指项目评审业务中面临的风险，依划分依据不同，又可分为“固有风险”、“审核风险”和“预算评审风险”、“结决算评审风险”。1、体制风险。财政投资评审是一项新兴事业，但大家普遍感到工作开展起来很难。为什么难？从大的背景上看，是我国正处于体制转轨期，政府投资管理方式多变，政府
3、应该管什么，不应该管什么，用政府机构自己直接管还是交给市场、中介机构和行业组织，处于摇摆。从财政投资评审目前的核心业务即项目概预算、结决算评审，既可以由政府的机构（财政评审中心、发改委的国家投资项目评审中心、国防科工委评审中心、审计机构）直接来做，工程咨询机构、造价审计事务所、会计师事务所等中介机构也可以做，也就是说，财政投资评审目前的业务在体制转轨期正处在政府和市场的中间地带，这就决定了财政投资评审机构努力达到的职能目标很容易因众多的评审主体争夺而偏离，达不到既定的目标。财政投资评审处于利益“博弈”的焦点上，处理不好，工作开展难度很大，不配合、受挤压，几乎是多数评审机构经常要面对的问题。对建
4、设和施工单位的关系处理不好，就有可能上法庭；对有关部门关系没有处理好，人家对你的评审结论提出疑义甚至对你评审本身的合法性提出质疑；对财政部门内部的关系处理不好，你的工作空间就会有被压缩的可能。特别需要指出的是，财政投资评审机构在众多的阻力中，来自财政部门内部的阻力最大。因为，原来财政部门没有这个环节，预算分配就有了更多的自由裁量权，但现在多了一道评审环节，评审机构要争取审一道，介入太深，对预算分配是个制约，在他们看来我们是争权的机构。因此，在体制上将财政投资评审纳入到预算管理特别是涉及资金分配的项目预算管理难度大、阻力大。这就是体制风险，也是最大的风险！在体制转轨期，财政投资评审是在政府和市场
5、的夹缝中生存，注定很难！只要我们从事了这项工作，就注定和“难”字打上了交道。2、法制风险。财政投资评审的法制风险，是指评审活动在目前的财政法制体系和行政法制体系中缺乏明确法律依据，评审处于无法律保障的尴尬局面。一是财政投资评审工作缺乏有力的法律支撑，腰杆不硬。模糊地讲，财政投资评审有法律依据，预算法规定财政部门有对财政资金的分配权和监督权，评审工作在客观上起到监督管理作用，可以与预算法靠上边。另外各级财政部门制定的财政投资评审管理办法等用规范性的文件形式明确了财政投资评审的范围，但法律层次偏低。二是有些财政部门的评审管理体制和运行机制经不住行政许可法的推敲。行政许可法是我国规范政府行为的一部重
6、要法律，它明确了政府职能转变、行政管理方式改革的方向，其倡导的基本理念是市场优先、社会自律优先,凡是市场能够解决的事项，要尽量交给市场，能够交给行业组织和中介机构的政府应该不能设置行政许可。由于我国正处于经济体制转轨时期，财政投资评审处于政府和市场的中间地带，这就决定这项工作的实现方式可以有两种选择，既可以由财政部门自己成立机构来做，其他机构也可以做。目前，在财政投资评审运做模式上，有1/3的省级财政评审机构是自收自支性质，在地市州一级财政的投资评审机构，自收自支的比例在35%左右。这种模式是你干多少活人家给多少钱，说到底这种关系是提供服务和购买服务的关系，是一种市场化的关系。特别是有的财政部
7、门将评审业务即委托评审中心，又委托中介机构，造成了评审机构和中介机构之间竞争的现实局面。如果有了竞争，根据行政许可法，就要注意两点：一是财政部门就不能限制、禁止中介机构参与这项工作，否则就是限制竞争；二是既然允许它做，还要在财政投资评审机构和中介机构间一视同仁，不能厚此薄彼。这样的后果是，财政投资评审机构独立生存和发展的价值就成了疑问。行政许可法的实施给财政投资评审机构的发展方向提出了一个严肃的课题：要么转向，成为管理机构，要么走向市场。3、项目评审风险财政投资评审的项目评审风险，是指在项目概预算、结决算评审过程中没有查出重大审减事项或应该批露而没有批露重大问题而形成的风险。按照区分的依据不同
8、，又体现为不同形式的风险。（1）依据项目评审风险因素划分，可区分为固有风险和审核风险。固有风险是指因建设单位上报的工程资料有重大错报而引致的风险。评审机构与建设单位之间的信息不对称性是产生评审固有风险的根本原因。在具体的评审活动中，掌握充分的评审信息是开展评审工作、发现建设单位漏洞和问题的前提条件。评审机构通过向建设单位索取有关项目的申报审批文件、预算及结决算资料、财务会计报表、工程招投标文件和有关合同等，可以掌握一些评审信息，但建设单位的财务、工程管理人员比评审人员掌握更多有关工程的资料和信息，由于信息不对称难以克服，就有可能因信息掌握不充分导致评审结论失真，从而产生评审的固有风险。通常情况
9、下，因信息不对称产生的固有风险来自两个方面，一是建设单位主观故意错报、漏报项目造价资料，二是因建设单位工作疏忽和能力所限错报工程预算和决算资料。审核风险是指评审机构在评审过程中没有指出被评审单位上报的项目资料存在的重大问题而产生的风险。这是评审机构因自身原因导致的风险。主要的风险源体现在四个方面：一是评审方法和评审技术存在缺欠，对项目的潜在风险程度估计、分析不深入，没有找到评审重点，没有制定出针对项目资料重要性程度的评审方法和评审路径，导致有问题而查不出问题，该审减的资金查不出来；二是评审人员的业务素质局限；三是评审人员的道德风险，评审人员站错了立场，或对临时聘请的中介人员疏于管理和监督，被建
10、设单位拉拢，该审减的给放了，或者打了折扣，没有体现出评审的客观公正原则；四是评审机构工作程序不健全，质量监控乏力。目前，全国评审系统还没有一套统一、规范的评审程序，虽然财政部出台了评审操作规程，但距离规范评审的各个细节的要求差距很远。注册会计师行业对各个审计环节，都有比较完整的准则加以规范，如审计计划怎么制定，审计风险如何评估和防范、工作底稿准则、证据收集的准则、职业道德等等，财政投资评审都没有，这势必会加大评审风险。（2）依据财政投资评审的阶段划分，项目评审风险可区分为预算评审风险和结决算评审风险。预算评审存在的主要风险包括，未查出招标文件中工程量计算错误；没有及时指出不合理的招标方式和评标
11、方式；对合同条款的漏洞没有及时发现；对材料和设备的品种、规格、品牌、价格等明显模糊事项没有深入评审；工程其他费用超标准等事项没有查出等。上述事项的发生都会不同程度影响项目预算投资额的正确核定。结决算评审存在的风险主要包括，在结决算评审中没有查出建设单位提交的工程结决算资料中的重大错报，间接增加了政府投资；实际建设内容与批准的建设内容（概算）有偏差而没有发现；合同执行有问题；没有审出工程款结算错误等。（二）评审风险的特点1、系统风险的上下连锁性。全国财政投资评审机构是一个工作系统，目前绝大多数都面临着外在风险（体制风险、法律风险），都有生存和发展压力。如果上级财政机关在理顺评审体制、政策上出现了
12、偏差，“上行下效”，模仿效应，必然会对全国的财政投资评审工作带来不利影响。相反，如果从上理顺了，全国就会形成大好局面。2、差异性。目前全国500多家评审机构面临的评审风险和风险控制、管理能力差异明显，各地评审机构在职能定位、业务规范和业务水平上参差不齐，有的体制比较顺，建立了比较规范的评审操作规范，有健全的评审质量控制体系，这些机构与预算管理结合的较紧密，日子过得相对好些。而有的评审机构由于各种原因，为政府投资管理、预算管理服务的层次和深度相对较弱，工作难度较大。3、可控制性。财政投资评审目前确实面临很多风险，这些风险一定程度上影响了机构的生存和发展，但没有到不可收拾的地步，我们面对的风险是可
13、以控制的，经过努力，完全可以通过加强风险管理和规划将风险转化为发展机遇，迎来新的发展阶段。二、建立以风险管理为核心的评审机构日常管理体系，为财政预算管理提供优质服务（一）树立评审风险意识财政投资评审工作几年来取得了很大成绩，逐渐得到了社会上和有关部门、建设单位的认可，评审的威慑力正在逐渐提高，但还远没有达到高枕无忧的程度。要树立危机感和紧迫感，将风险管理纳入到日常管理中，有计划、分步骤地解决评审面临的内部和外部风险。目前，当务之急是努力在体制上使评审工作根植于预算管理体系中去，使财政投资评审成为项目预算管理的法定环节；同时，顺应行政许可法的要求，调整评审工作发展思路，实行“管评分离”，评审机构
14、逐渐从具体的评审业务中退出，成为评审业务的组织管理者，实现评审机构和社会中介机构的双赢局面，最终使评审事业走向真正的规范发展轨道。在目前的过渡阶段，在评审业务日常管理中，加强风险管理，通过识别项目评审的风险点，完善评审方法和技术，降低评审中的过程风险，提高评审质量。（二）建立评审风险管理体系在评审工作中实行风险管理，关键是建立一套评审风险管理体系。将风险观念细化到每个管理细节中。建立评审风险管理体系需要重点抓以下几个环节：1、评审风险事前控制：制定周密的评审方案，识别、评估项目中的潜在风险。事前控制是评审风险管理关键，而事前控制的关键是编制切实可行的评审方案。在评审计划中对项目评审风险的重要性
15、进行评估，确定评审重点，选择相应的评审方法，这样可以提高评审效率，节约评审成本。项目评审方案大体包括以下步骤：项目概况：根据掌握的资料了解项目的基本情况；初步分析评估项目的重要性水平：所谓的重要性水平，是指某个子项是影响工程造价的重要因素，或者是建设单位上报资料中可能存在重大错报情况。根据经验，对项目中主要的计价组成进行重要性排序，找出重要性水平较高的成分。进行重要性水平分析的作用，在于确定高效的评审策略，提高评审效率，降低评审风险。筛选重要性水平的方法一般有三种：比例筛选法占总投资额比例大的子项重要性水平高；经济技术指标筛选法用同类施工项目的正常经济技术指标作为尺子，衡量该项目中相应施工项目
16、是否超常；合同变更筛选法对因设计变更、签证等导致投资额增加较大的的子项，以及合同金额与实际结算金额不符的子项，可以确定其为重要性水平较高；进行风险程度评估：根据对项目重要性水平的分析，对重要性水平较高的项目，要进一步分析其可能出现的风险事件，并评估风险程度，根据风险程度的高低进行排序，作为下一步确定评审重点的依据；确定评审重点：根据重要性水平和风险评估结果，确定评审重点。找到评审重点，既可以节约评审成本，提高评审效率，有可以最大限度的在评审实施前将评审的风险降到最低限度；确定评审策略和方法，合理分配评审力量：根据重点子项的特点，加大样本选取数量，分配较多的评审力量，进行全面细致的算量、组价；对一般性的子项，简化评审程序。明确责任分工：项目负责人根据项目中的重要性水平、风险程度、评审时间要求以及评审人员的业务专长，明确评审人员的
