“和谐社会”背景下的大学法制建设

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1、“和谐社会”背景下的大学法制建设 傅进军 提要：和谐社会的目标之一是建设成民主法制的社会。大学的法治化水 平在很大程度上影响着整个社会的法治化水平。在高等教育事业 的快速发展中需要加强法治的建构，在全面建设和谐社会的民主法 制建设中，需要大学的参与。全面系统研究大学法制建设迫在眉睫。 关键词：和谐社会；大学；法制建设 陌 、史上，大学的外在社会性和内在学术性同样受到学者的重视，英国 教育家哈罗德帕金指出“大学是人类社会的动力站”，加西亚称“大学是国 家最进步力量的先驱”，洪堡认为“大学是社会的道德灵魂”，西奥多则把大 学看做“人类社会有史以来最能促进社会变革的机构”。在当代中国，人们 也越来越

2、多地关注大学在经济发展和社会进步中的巨大作用，北京大学前 校长陈佳洱院士在北大百年校庆期间举办的“面向2 1 世纪的高等教育”大学 校长论坛上指出：“引导社会向前发展”是大学的使命。 回顾大学发展的历史，我们发现一个有趣的现象：最早获得大学身份的 意大利博洛尼亚大学，其前身是私立法律学校，此后现代意义的大学在意大 作者简介：傅进军，杭州电子科技大学党委副书记，研究员。 利的蓬勃兴起也是借了罗马法复兴的东风，在今天的牛津、剑桥、哈佛等世 界著名高等学府中法学院也都是历史最悠久的学院之一。这并非历史的巧 合，而是大学与法治两种理念内在的统一性使然，加强大学法制建设，不仅 是社会进步的必然要求，也是

3、大学发展的内在需要。 一、大学法制建设：“和谐社会”不应有的缺失 2 0 0 5 年2 月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义 和谐社会能力专题研讨班上提出了和谐社会的六条目标，其中第一条就是 “民主法制”建设。胡锦涛指出：“民主法制，就是社会主义民主得到充分发 扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面的积极因素得到广泛调动。”作 为和谐社会建设的首要内容，民主法制即是和谐社会的根本保障，也是和谐 社会的本质要求。 高校作为社会文化领域的重要组成部分，其自身的改革与发展是否遵 循了法治的要求，体现了法治的精神，对其他社会组织具有重要的示范和辐 射作用，因而我们可以说，大学的法治化

4、水平在很大程度上影响着整个社会 的法治化水平。同时，“和谐社会”的出发点和归宿是保障人民的政治经济 和文化权益，其中的文化权益既包括受教育权这类基础性的文化权益，也包 括更高层次的学术研究权，这两类权利的实现都离不开高校，因此大学能不 能通过法制建设切实保障师生权益将直接关系到社会公平的实现和“和谐 社会”的进程。 “民主法制”建设是一项庞大的立体系统工程，它不是靠某个( 些) 人所 能进行的，也不是靠某个( 些) 机构所能完成的。应当明确，任何人都是法制 建设的实践者，也是法制建设的接受者。因此，全员参与和紧抓重点群体是 辩证统一的。在广度上，民主法制建设是全社会的共同行动，要求人人参 与；

5、在深度上，民主法制建设又要求有重点地抓主要群体、具有深远影响的 群体。其中，中国共产党是执政党，是建设民主法制的领导力量。公共权力 掌握者是建设民主法制的直接推动者，是法制建设的主导力量。法官、检察 官、律师以及法学教育者等法律职业共同体是最主要的法律实践群体，是建 设民主法制的先锋力量。而广大青年学生是社会未来的建设者，是建设民 主法制的后备力量。对他们进行法制教育，使其接受法制理念，树立法律至 上的思想，增强民主意识，为未来的法制建设塑造高素质的实践者，这是时 代赋予高校新的历史使命。 从法制教育的手段来看，传统的课堂教学固然有其不可替代的优势，但 j 、苫。N中国高等教育管理：现实与理想

6、 令一0_ 皿 和谐高校：大学文化昀精神追求 1 7 7 仅靠法律知识的传授对于法律信仰的建构、法治化进程的推动还是远远不 够的。而以法治的理念改革现有的高教管理制度，营造法治文化氛围，让当 代大学生参与学校民主管理，让大学生主体意识逐渐觉醒，可以促使青年学 生在被管理和参与管理的过程中将民主法治的概念认知转化成自身的权利 意识和法制素养，逐渐培养起民主参与的观念和能力，并充分发挥大学的社 会辐射作用，引导整个社会形成有序参与的良好风气，无疑是奠定了坚实的 思想基础，提供了强大的内在动力。 从高校的自身发展来看，自2 0 世纪8 0 年代以来，改革给我国的高等教 育事业带来了深刻的变化，改革已

7、成为我国高等教育跨世纪发展的主旋律。 随着改革在各个领域的逐渐深入与广泛开展，改革自身正日益引起人们的 关注，成为人们研究的对象。比较分析2 0 世纪5 0 年代初与9 0 年代发生的 在我国现代高等教育发展史上具有重要意义的两次大学制度改革，可以发 现，它们在改革的内容、方向上虽然有很大的差异，但在实施改革的方式、改 革的性质上却有许多共同之处。这两次改革都是在政府的主导下，自上而 下实施的，具有明显的行政性特征。尤其是在2 0 世纪9 0 年代，由于制度环 境处在不断变化的过程之中，改革的行政性使得改革政策与措施的出台带 有相当程度的随意性，改革政策与措施的制定及其实施具有较浓的人治色 彩

8、。这种随意性和人治色彩，毫无疑问，易于产生政策性失误，增加不必要 的改革代价。因此，在我国逐步走向法治社会的今天，探讨大学法制建设、 以法制的运行巩固改革的成果显得尤为紧迫和必要。 因此，按照法治的标准梳理现有的高校管理体制、规范各类管理程序， 不仅能明确学校的法律地位，科学界定行政管理权与其他法定权利之间的 区别与联系，切实保护师生的法定权利，平衡政府与学校、学校与师生之间 的各类法律关系。更重要的是，大学法制建设使行政的效率与法律的公平 统一在高校健全的管理制度和规范的管理行为之中，使法治的精神与大学 的理念统一在师生良好的法制素养和优质的法律文化之中，使高校的发展 与社会的进步统一在不断

9、推进的法治进程之中。然而我们遗憾地发现，在 高等教育事业的快速发展中缺失的正是法治的建构，在全面推进的法治社 会建设缺失的正是大学的参与，所以，全面系统研究大学法制建设迫在眉 睫。 目前对于高校的法制建设还没有引起足够的重视。经“C N K I ( 中国期 刊网) 数据库”和“人大复印资料全文数据库”检索，自1 9 9 9 年至2 0 0 5 年，论 及大学法制建设的公开发表论文有1 0 0 0 余篇，厦门大学高等教育研究中心、 南京师范大学、复旦大学、华中科技大学等均就相关主题组织学术团队开展 了专门研究，也产生了一系列的学术成果。但从研究内容上看，已有的研究 多集中在对高校被诉的法律思考，

10、限于对高校是否具有行政法主体资格的 讨论，还处于相对被动和滞后的状态。偶有涉及高校通过加强自身法制建 设主动应对法治社会要求的研究，也都局限于对政府与高校的关系、考试管 理、学生处分、助学贷款等具体问题的制度完善，尚没有研究机构或专家学 者从响应法治社会要求的角度，搭建起大学法制建设的整体框架，也未考虑 大学如何在法治进程中发挥其应有的作用。 另一方面，法学界、政治学界的专家学者在研究法治社会构建时，多把 注意力集中在立法、司法和行政机关的法制化建设问题上，很少有人关注高 校在推进整个社会法治化进程中的作用，自然也没有从法治的角度对现有 高校各类管理制度和管理方法进行认真的反思。 如何使高校主

11、动适应法治社会的要求，从理论和实践两方面对政府高 教管理行为的规范化和高校自身的法制化建设进行研究，并在此基础上较 全面系统地研究大学如何参与地方法制建设。 二、和谐社会背景下大学法制建设的基本要求 国务委员陈至立在全国教育法制工作会议的报告全面推进依法治教， 开创2 1 世纪教育振兴的新局面中强调指出：“依法治教，就是要在依法理顺 政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，实现学校管理与运行机 制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法 接受监督的新格局。”这一讲话明确了依法治校的基本内涵，各级教育行政 部门、高等院校在落实讲话精神、实施依法治校的过程中也多从健

12、全规章制 度入手，为日后的大学法制建设奠定了坚实的基础。然而，今天的大学法制 建设不再仅仅是制度层面的“依法治校”，尤其是在人们的法治观念不断成 熟、法治进程不断推进的过程中，大学的法制建设与社会的法制建设之间不 再是单向的、复制与被复制的关系，而是一种双向沟通、相互促进的良性互 动。 【一) 以法制建设保障大学理念实现 从大学史角度研究发现，虽然大学的发展伴随着大学理念的不断革新， 大学自治与学术自由却始终是大学理念中经典永恒的主题。然而理念不足 以自行，尤其当大学面对越来越多的国家介入、社会参与，越来越复杂的管 理事务时，大学如何自治成了现代大学不得不面对的难题。自1 9 世纪德国 将学术

13、自由写进宪法开始，人们逐渐认识到法治是大学理念所需要的最好 ， 、毛。o一中国高等教育管理：现实与理想 ( ( 0 和谐高校：大学文化的精神追求 1 7 9 的制度支撑，为实现大学理念的制度之治也必然演化为一种法律之治，这是 大学的内在需求。具体而言，大学的法制建设包括两层含义：一是关于大学 的宏观治理问题，以法律的形式合理界定大学、政府、社会三种力量各自的 角度及职责，建立起国家宏观调控、社会广泛参与和高校充分自治有机结合 的大学宏观管理运行机制，可以有效地屏蔽大学自治必然面临的外在威胁 与限制，确保政府介入与社会参与不会以牺牲大学自治为代价，并藉社会、 国家的影响，不断提高大学自治的能力与

14、效率；二是关于大学的微观治理问 题，让党委行使的政治权力、校长行使的行政权力、教代会学代会行使的民 主权力和学位评定委员会、学术委员会行使的学术权力在法律制度的框架 内科学分配、和谐相处，尤其要以法治的力量树立并确保学术权力的与声 望，才能在大学内部实现学术自由的理念。因此，法治是大学理念的应有之 义，也是其实现的必要前提，只有当制度的法治深入到理念的法治时，我们 才进入到真正意义上的大学法制建设进程之中，我们所崇尚的大学理念也 才有实现的可能。 ( 二) 将法制素养纳入人才培养体系 接受了法律知识教育的大学生缺乏必要的对法律的敬畏，这是目前高 校法治教育存在的最大问题。与大学法治建设相匹配的

15、法治教育内容应当 包括法律知识教育、法律能力教育和法治态度、信念、价值观教育。我们要 走出“法治教育就是法律知识教育”的误区，不仅要将相关课程纳入课程体 系，更要将法治素质的提高与考核纳入人才培养体系。这要求我们要不断 提高法治教育的针对性和有效性，笔者建议可以通过课堂教学、法治实践和 校园文化等潜在课程的结合，在发展学生的基本技能时提供给他们相关的 法律知识与信息，同时也培养一定的态度、信念和价值观，包括：遵从立宪民 主，为社会公正作贡献，广泛、积极、负责地参与公民生活，尊重人类的基本 尊严和权利，赞成合法解决社会冲突与差异等，让大学培养的人才具有法律 至上的法治观念、运用法律解决问题的法治

16、能力和依法办事的法治思维。 ( 三) 用法治要求规范高校管理行为 法治的实质在于通过法律的运作，最终追求公平与正义，就高校而言， 法制建设就是将法治的精神、法律的思维模式贯彻到学校教育教学活动和 各种行为当中的一种实践，而在所有行为中对师生最具教育功能，对社会最 具示范作用的就是高校自身的管理行为。从法治实现的三个阶段出发，我 们可以从以下三个方面人手规范高校的管理行为。 一是制定校纪校规中的法制。大学应在不违背法律、法规、规章的前提 下，对其做一些操作程序上的解释，不得创设剥夺个人法定权利的管理行 为。在制定过程中要严格遵照法定程序，提出议案、讨论、表决、通过和公 布。作为一种准立法行为，法治的核心要求是民主，而在高校中实现民主的 最好方式就是提高参与性，要充分利用教代会、学代会，让各方面的意见得 以充分的表达，确保制度的合法性和可接受性。 二是执行具体管理行为中的法治。在具体行政行为中实现法治重中之 重在于程序，甚至可以说实现了程序的法治也就实现了具体行政行为的法 治。为此，必须切实履行送达