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1、水资源、水环境与水法制建设问题研究 2 0 0 3 年中国环境资源法学研讨会( 年会) ( 2 0 0 3 7 2 4 2 9 青岛) 论文集 日本化学污染物的刑事限制 何卫东 二十世纪以来，国际社会广泛采用法律手段防范和控制已经威胁到人类生存与发展的环境污染 和资源破坏问题。环境管理一个显著的趋势是加强刑事处罚力度，借助刑法特有的威慑、阻吓功能， 打击环境犯罪问题。发达国家环境保护水平较高，其刑事立法相对成熟较早。不过英美国家环境刑 事立法主要采用行政刑法的模式来规定和处罚环境犯罪。而大陆法系国家由于立法传统原因，环境 刑事立法更为发达，它们的立法形式主要采用基本刑法和专门的环境单行刑法，并
2、与其他环境行政 法中的刑事规范相结合，仅将严重的危害环境行为规定为犯罪，这些国家主要以德国、日本为代表。 日本环境刑事立法是世界上最为发达的国家之一。这主要归功于其工业发展带来的严重环境污 染问题。上世纪六、七十年代，伴随经济高速发展，日本出现了以环境污染为特征的严重环境问题， 新泻汞中毒事件、熊本水俣病、富山痛痛病、米糠油事件及四日市空气污染事件是其中的代表。这 些严重的公害事件促使日本加快了环境立法的步伐，制订了公害对策基本法( 1 9 6 7 年) ，空 气污染防止法及噪音管制法( 1 9 6 8 年) ，救济因公害造成的健康损害的特别实施法( 1 9 6 9 年) ，水污染防治法( 1
3、 9 7 2 年) 等一系列环境行政法规。1 9 7 0 年日本颁布了当时世界上独一无 二的环境刑事单行法一关于危害人体健康的公害犯罪制裁法( 简称公害罪法) 。该法以 特别刑法的方式规定了惩治环境犯罪的内容。虽然该法仅有7 个条文，但却形成了环境刑事制裁的 基础模式，表明了刑法在环境保护中已经开始处于相当重要的地位。本文拟对日本在有害化学物刑 事限制方面的立法实践进行评析。 日本环境刑法中“有害化学物质”的概念虽不明确，但根据其现行法律分析。“有害化学物质” 应当是由某种化学反应而产生的、对人体以及自然环境有害的物质。日本限制这些化学物质的法律， 可以分为三类：一是涉及保护人体及环境的法令、
4、二是关于管理农药等化学有害物的法令、三是针 对化学武器管理的法令。以下分析前两类法律规范。 1 涉及保护人体及环境的法令主要有1 9 7 3 年的关于对化学物质的审查和制造等限制的法律( 简 称化审法) 、1 9 9 9 年的处理二恶英类物质特别措施法以及2 0 0 1 年的特定化学物质向环境的排 放量控制及改善管理促进法。这些法律以伴随着企业活动而发生的有害物质作为限制对象。近年来， 鉴于扰乱内分泌的化学物质( 即所谓的环境激素) 以及转基因食品等引起的危险问题，理论界认为有 必要对这些物质的制造和扩散采取早期预防措施。有观点认为，单纯重视损害结果的结果主义犯罪论 已经不能很好地应对当今的形
5、势，讨论环境刑法的保护法益问题应围绕“危险社会”理论而开展。圆 日本化审法是以2 0 世纪6 0 年代的聚氯副苯( P C B ) 环境污染为契机，在世界上最先制定的。 该法律将难分解性、高蓄积性的、以及具有慢性毒性的化学物质定名为“特定化学物质”，并且规定 限制这些物质的制造和进口。其后，随着对人体有害化学物质的新认识，该法于1 9 8 6 年进行了大幅 度的修订。在这次修订当中，对于虽然与上述P C B 具有不同化学性质，但也会像三氯乙烯那样长期 地对人体和环境产生不良影响，人类如果持续地摄取就有可能损害自身健康的难分解性的化学物质， 同样被作为了该法的限制对象。具体地，就是将原先的特定化
6、学物质称为“第一种特定化学物质”。 对虽然没有蓄积性，但是被怀疑有难分解性和慢性毒性的“指定化学物质”，由于他们有污染环境并 对人体产生不良影响的可能，同样也立法建立了控制、管理其制造、进口以及使用情况的审查制度。 并且对于指定化学物质，在经过毒性调查而被认定为具有慢性毒性的情况下，考虑到同物质的制造、 进口、使用的各种情况，在有相当程度的残留或是预见到将来有残留的时候，通过将其指定为“第 二种特定化学物质”，加以种种的交易限制，并规定诸如应向监督部门提出申报义务等的事后管理手 段。这样，为了防止伴随着制造、进口、使用“具有难分解性的性质，并且对可能损害人体健康的 危险性的化学物质”而造成的环
7、境污染，化审法规定实施必要的限制。前面所说的“第一种特定 化学物质”的性质是，难以通过自然作用产生化学变化，容易蓄积于生物的体内；通过持续地 何卫东，上海社会科学院法学所 。当时日本将此类环境问题称作公害问题 留伊滕司环境( 刑) 法分论( 1 卜有关鸡的饲养与野鸟的保护，法政研究6 7 卷l 号( 2 0 0 0 ) 5 4 页；齐野彦弥环境刑 法的保护法益，现代刑事法3 4 号- ( 2 0 0 2 ) 2 9 页。 6 6 0 中雹杰学会环境资源珐学研究套 E n w r o n m e n ta n dR e s o u r c e sL a wS o c z e t yo fC h
8、i n aL a wS o c i e t y 何卫东：日本化学污染物的刑事限制 摄入可能损害人体健康。还可以举出由于自然作用而轻易发生化学变化之后，具备了上述特征 的物质。“第二种特定化学物质”，指的是在相当广泛的范围内有残留或者是逐渐积累的化学物质， 认为可能会对人类的健康产生损害的物质。对应这些分类，该法第4 2 条以下，对制造、进口第一类 特定化学物质者，在处罚未经经济产业大臣的认可而制造、进口、使用的行为的同时，除违反包括 含有行政命令所指定的产品的进口和使用的限制外，把违反由经济产业大臣做出的取消认可后的企 业停业命令的行为也规定为犯罪。 以对化学物质的统一管理为目的的化审法，虽然
9、是为了使由于产业生成物质而污染环境和对 人体产生危害的事情防患于未然，并且设置了关于化学物质的安全性评价的事前审查制度。但是它 并没有考虑到对生态系统的影响或者环境本身。因为它主要是以伴随着经济活动而流通和使用的化 学物质为对象，而由制造药品以及处理废弃物的结果而产生的二恶英那样的化学物质并未包含在内。 因此，该法审查的对象是极其有限的。大阪大学研究生院法学研究科教授佐久问认为，从防止环境 污染的观点出发，不仅是在制造工业品过程中生成、排放的副产品，而且由于企业灾害和爆炸事故 而流出的没有经济效益的化学物质，也都应该被纳入到法律限制的对象中去。化审法中也有若 干刑罚规则，它们虽具有规制人身危险
10、犯罪的特征，但是从管理化学物质现行法律制度的特性出发， 它还不算是对公害罪法的补充。因此，对于由垃圾处理厂排放出来的二恶英以及成为地下水污 染原因的三氯乙烯，只有等待相应特别立法的出台。同时，对于废弃日常生活用品而产生的有害物 质，日本涉及此的全面法律制度还没有。 处理二恶英类物质特别措施法是在垃圾处理厂检测出二恶英类毒性物质，导致社会产生了强 烈不安背景下，于1 9 9 9 年制定的。该法对有关防止二恶英污染环境、采取措施消除污染等做出了规 定。该法第2 条列举了受限的各种二恶英类物质，并在把产生、排放这些二恶英类物质的炼钢用电 炉和废弃物烧化炉以及其他设各定义为“特定设备”的同时，制定了这
11、些设备的排放许可标准，规 定了各地方自治单位限制排放总量的行政处分内容。而其处罚规则则包括违反下述行为的行政命令， 即上述特定设备因为不能达到排放标准，不遵守都道府县知事发出变更、废止计划的命令，以及不 服从关于排放废气处理方法的改善命令和临时停产命令等。而且，处理二恶英类物质特别措施法 与化审法一样，是基于制订该法律当时的科学知识，而对人体将来的危险性则未能充分地予以 考虑。同时，出于对小企业的照顾，对那些非由废弃物烧化设备排放的废气，留作今后的研究课题。 2 。日本对于曰常生活中威胁食品安全的农药，至今还没有形成一个完整的限制体系，其主要由 几个立法目的不同的几个法律构成。而且，对于农药的
12、过量使用也未形成抑制的管理结构。比如说， 日本农业基本法在促进农业机械化的同时，引发了乱用除草剂的现象。植物防疫法则要求对 进口农作物施以溴化甲醇以消除病虫害，与此同时，对于国内的农产品来说，蔬菜生产供销安定法 为了减少城市近郊农民的连种损失，间接地促进了对农药的使用。食品卫生法虽然规定了残存农 药的许可数值，但是与实际上被使用的新登记农药的种类相比较，几乎没有加以限制。而且，即使 是在适用农药管理法( 1 9 4 8 年制定) 的情况下，对于是否遵守了实际申请登记时的基准数值的检 查体制也未得到完备。农药类相当于剧毒物质管理法中的“剧物”，对它们的流通管制也依然是 停留在形式上而已。 日本农
13、药管理法的目的是保全生活环境，是以农药的适当使用为前提的，但它并未考虑到 将来的未知危险性，从这一点上可以认为，它是基于化学物质的遗传毒性( 变异性) 等问题社会化 以前的考虑。同时，当化学有害物不被用作是农药的防虫剂和除草剂时，它就不是农药管理法 的适用对象了，这一点显示出了日本纵向行政结构存在一定的弊病。具体地来说就是，化学有害物在 用作驱除危害农作物病虫害的时属于农药管理法的限制对象，而在用作驱除河边杂草的时候，就 只能依据厚生劳动省所管辖的药事法和国土资源省所管辖的各种法律来加以限制了。这导致虽然 农林水产省的权限可以涉及到在农田里使用农药的限度，但是在地里采摘的农产品一旦进入市场以后
14、， 就变成了厚生劳动省的监督范畴了。由此，当散布于农作物上的农药污染了周围的环境，在农作物 上残存、蓄积而产生危害人体发生作用的时候，很明显现行农药管理体制就不能充分地发挥其作用。 除此之外，关于对家庭用品中有害物质的限制法( 1 9 7 3 年制定) 是从“卫生保健的角度出 发”，以图保证家庭用品的安全性，其限制对象为除掉食品卫生法和药事法所限制的物品。 因此，非法买卖、交易或以贩卖、交易为目的的陈列家庭用品中像含有水银化合物那样的物质，即 属于行政命令中规定的可能会损害人体健康的物质( 有毒物质) ，将会受到处罚。同时，为了“防止 生产事故”，在“确保劳动者安全和健康的同时，促成舒适的工作
15、环境”，1 9 7 2 年日本还制定了劳 4 佐久间修，“对污染环境的化学物质的刑事限制”，阪大法学( 2 0 0 2 年) 5 l 卷6 号2 7 页； 2 0 0 3 年中国环境资源法学研讨会( 年会) 论文集 动安全卫生法，并加入对有关化学物质的各种处罚规则。 上面我们围绕日本化学有害物的现行法中的刑事限制作了简要分析。正像日本多种法令所显示 的那样，日本没有一贯性地限制对人体以及环境有害的化学物质的法律制度。虽说日本制定了在国 际上具有先驱性的化审法，但是被分化为各个领域的法律制度和纵向行政结构，却阻碍了对它的 统一运用，以至有效的法律限制并未得到良好施行。而且，现在庞大种类和数量的化
16、学物质被开发 和制造出来，像扰乱内分泌的化学物质那样，包括将来可能会对人体产生有害影响的物质在内，对 其安全性都进行事前检查也是非常困难的。这就要求有超越通常的事后型法律管理，基于风险管理 机制对有害物质的管理应有明确的态度。但是，这些风险评估自身并不是依据纯粹的科学和客观的 见解，实际上在考虑到相关化学物质所具有的有害性之外，再加上其生产量和释放于自然界中量的 差异，以及社会生活中的实用性也被加以了考虑。比如说，在对农药污染的法律限制上，基本立场 是禁止使用有致癌性的物质，但是与此相对也有意见认为，自然界当中也存在着致癌性物质，在其 危险性较低的情况下，可以允许其在一定的条件下使用。不仅仅是污染环境本身，而且在对人体有 危险的化学物质当中，也有一些是方便社会生活的，不可能一律地对其制造、进口、使用等加以禁 止。为了防止发生源于化学物质长期扩散的有害结果，有必要在造成重大事故之前的因果连锁出发 点上寻求
