政府有权适度限制乞讨行为

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1、政府有权适度限制乞讨行为6 3 1 政府有权适度限制乞讨行为 汤啸天。 自从2 0 0 3 年6 月2 0 日，国务院颁布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法以来，关 于如何对待流浪乞讨人员的争论在我国十分激烈。有的学者认为，“行乞权无非是指处于贫困无 度而不得已被迫向社会或他人乞讨而获得生存的权利，所以，行乞权的本质是乞丐这一穷人群体 的生存权。”【1 有的学者认为，“现代法律虽然不会完全禁止行乞，但出于公共利益、他人利益，必 定限制行乞。” 2 流浪乞讨已经构成对社会治安的危害，作为对人民负责的政府理应采取划定禁 讨区等管理措施，以保证良好的城市治安秩序。有的学者认为，不能因为惩罚假乞讨

2、而禁止真乞 讨。“如果禁止乞讨，势必使得一部分无其他谋生手段和技能的人去偷去抢，变温和的谋生手段 为暴力的谋生手段。”【3 以上争论可谓仁者见仁，智者见智。作为学术上的不同见解在整体上对正确认识流浪乞讨 行为的性质，实现保障人权与维护社会治安的统一是有益的。但是，以上争论或直接或间接地涉 及到行乞究竟是公民的权利还是公民的自由，法律上是否承认行乞权的存在，乞讨行为客观上是 否存在恶意与善意之分，政府是否有权适度限制乞讨等一系列不容回避的问题。 一、乞讨是公民的自由而非公民的权利 世界人权宣言第2 9 条规定：“人人在行使他的权利和自由时，只受法律的限制，确定此种 限制的惟一目的在于保证对旁人的

3、权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中 适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”显然，权利和自由是有联系而又有区别的两个概 念。在我国的宪法中自由和权利的共同点是主体可以按照自己的选择作出一定的行为，用法 律的术语表达即“可以为”。自由与权利的区别在于，自由表示主体的解放，即对自身的自主支 配。具体地说，自由是根据自己的意志自主地决定自己做什么或不做什么，但是，自由并不是爱 做什么就做什么。按照恩格斯的话说：“自由是在于根据对自然界的必然性的认识来支配我们自 己和外部自然界”o 4 所以，法律意义上的自由，只是表明主体在不影响他人和公共利益的前提 下对自身的自主支配。权利作为义

4、务的对称，最为核心的内容是某一方面的权利的实现必定以 相对方的履行义务为前提。由于社会中人与人关系的复杂性，每个人所能得到的自由和利益必 定受到来自社会公众和相对方的让予。由于权利的实现必须以相对方的义务履行为条件，必须 由国家提供保障，在法无明文规定的情况下，公民据以作出的一定行为( 如乞讨) 只是自由而非 权利。 上海政法学院科研处处长。 ( 1 ) 农夫：行乞权：穷人的道德权利，载法制日报) 2 0 0 4 年2 月5 日。 2 ) 郝铁川：限制乞丐同样是一种文明，载法制日报) 2 0 0 4 年2 月2 6E l 。 3 】李富成：法律触角能否伸向乞讨之手，载法制日报) 2 0 0 4

5、 年1 月5 日。 ( 4 马克思恩格斯选集( 第3 卷) ，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 5 4 页。 6 3 2 中国行政法之回顾与展望 二、习惯权利、道德权利不受法律的保护 由于对乞讨行为研究的深入，有些学者已经把视线伸向了法定权利之外的其他权利。应当 肯定权利并不局限于法定权利，但是，同时必须承认，在法制国家受到保护的只能是法定权利。 法定权利具有法定性、相对性、对应性、受保障性等特征，即：法定权利必须以国家法律的形式得 到承认；不同国家之间因为经济发展水平的差异等原因在权利的实现水平上会出现相对的差别； 权利与义务相对应，某一方权利的实现必须以相对方履行义务为前提；国家为其承

6、认的公民权利 的实现提供保障。我国宪法从来没有赋予公民行乞的权利，正如中共中央党校林教授认为， “乞讨的权利并没有成为我国法律制度所保护的一项权利。就人们对它的长期默认态度来看，它 在本质上已成为一项习惯权利，或说是一种法外权利。法外权利不是为国家所保护的权利，也没 有相应的法律义务作它实现的条件或保障。”习惯权利只是风俗习惯或在一定范围内约定俗成 的做法。对于习惯权利，只要其没有危害性因素，国家就不必过多干预，也不会为其设定任何保 障。准确地说，习惯权利只是表明一些人依照习俗可以这样做，另一些人也可以抛弃习俗不这 样做。 至于道德权利只表示一种观念的存在，由不同的哲学、宗教之中的道德原则推行

7、和支撑。国 家没有义务为道德权利提供保障，公民也不存在履行道德义务的法律责任。把行乞权界定为道 德权利也许可以起到张扬同情、怜悯、施舍的作用，但是，称“乞讨权的本质是乞丐这一穷人群体 的生存权”却是牵强附会的。因为，生存权是法定权利，生存权的要点已经在世界人权宣言第 2 5 条明确地表达为：“人人有权享受维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食 物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭受失业、疾病、残废、衰老或在其他不能控制的情况 下丧失谋生能力时，有权享受保障。”公民生存权的对应主体是国家，即国家应当为公民提供生存 保障的义务。如果从生存权中推导出乞讨权，无疑是把施舍作为义务赋

8、予社会公众，这在逻辑上 是无法成立的。彻底消除贫困是一个漫长的历史过程，在逐步消除贫困的过程中只能是限制乞 讨，而决不是把乞讨权利化。 三、公民的自由只能在受限制的状态下实现 从我国的宪法看，明文规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由( 第3 5 条) ， 宗教信仰的自由( 第3 6 条) ，通信自由( 第4 0 条) ，进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自 由( 第4 7 条) ，婚姻自由( 4 9 条) 。正由于自由与权利相比具有一般性和广泛性，公民的具体自由 多得难以一一列举。按照我国的立法模式，除了对必须以法定形式加以保护的自由作出列举之 外，国家以“法无禁止皆自由”的

9、原则对公民的自由加以保护。我国的法律并没有禁止乞讨，也 从来没有宣布过行乞权的成立，行乞在我国只是一项个人的自由。个人自由的实施必须以无碍 公共利益和他人利益为前提。 四、政府有权适度限制乞讨行为 众所周知，每个人的言论是自由的。但是，在集会的场合，发言的内容甚至先后顺序都会受 到限制，某一个人的发言时间过长无疑是占用了他人的发言时间。承认乞讨的自由是确立贫穷 者与富裕者的人格平等，适度限制乞讨是为了维护公共利益，如果连公共利益都得不到保障，人 格平等就是虚幻的。在公民交纳的税金中已经包括了救助危困者的公共财政支出，连乞讨都不 敢限制的政府很难说是对人民负责的政府。故意裸露、展示身体某些部位的

10、残缺、污秽，用制造 视觉污染的方式取得同情决不是文明之举。承认乞讨自由与适度限制乞讨，应当是政治文明建 设的题中应有之意。就如在文明社会抽烟会受到限制一样，不能认为限制乞讨就是歧视虐待穷 政府有权适度限制乞讨行为6 3 3 人。乞丐抱怨“讨饭的越来越多，政府也不出面管一管”的情景说明，任何负责任的政府都不可 能听任少数人以穷困为由危害多数人的利益。无论是划定“禁讨区”还是设立“准讨区”，都是允 许行乞者以正常的方式在受限制的范围内乞讨。政府出面限制乞讨也是代表最广大人民根本利 益的体现。时下帮助弱势群体的观念已经被越来越多的人接受，但是，也应当防止对处于弱势地 位者的行为不加区别地一律予以肯定

11、的做法。弱势相对于强势而言，弱势群体是一个相对的概 念，对弱势群体一定要具体问题具体分析。在衣食无忧的人面前，乞讨者是弱势；在雇佣胁迫未 成年人乞讨的丐主面前，受胁迫的未成年人更是处于弱势地位。最近，上海市松江区人民检察院 以涉嫌拐骗儿童罪将安徽籍无业人员姚某某批准逮捕。警方已经查明，姚某某拐骗多名儿童并 以胁迫手段强迫儿童在浙江、江苏、上海等地沿街乞讨。姚某某每天向乞讨儿童收取几十元至数 百元“乞讨费”，而给予儿童的只是每天6 元的伙食费，已经用组织乞讨的收入在安徽老家盖起了 楼房o C5 乞讨是以牺牲自尊的方式求得施舍，政府应当向乞讨者提供救助。救助并不仅仅是为生活 窘困者提供物质帮助，教

12、育其从尊重自我人格做起尊重他人的权益也属救助的内涵。提供救助 就是善待乞讨者，对拒绝进入救助站的乞讨者进行客观冷静的分析十分必要。应当区分善意乞 讨与恶意乞讨，因为天灾人祸陷入衣食无着的困境，不得已而以不影响他人、不影响观瞻的方式 行乞属善意乞讨；长期乞讨，占据地盘，组织丐帮，以令人生厌或欺骗的方式乞讨就是恶意乞讨。 据上海有关部门调查，目前雇佣租赁儿童乞讨、利用身体的残疾乞讨、伪装残疾乞讨、强索硬要、 尾随纠缠、背后教唆乞讨、变相组织丐帮等情况确有存在，对城市社会治安已经造成一定的影响。 生活在社会上的每一个人都是社会环境的制造者和享用者，用令人厌恶的方式乞讨至少是对社 会环境的污染。政府有

13、关部门坐视乞讨的恶性发展，是无法得到民众信任的。分散的、非组织化 乞讨不予限制，集群性的丐帮一旦形成就会无法收拾。有人提出，“对专业乞丐必要时可以实行 登记制度，以增加行乞成本。”我认为，乞讨是游移不定、高度分散的活动，实行乞讨登记制度既管 不住乞丐，又助长了乞讨职业化，并非可行之策。乞丐作为弱势群体应当得到善待，治本之策是 帮助其摆脱贫困，而不是引导乞讨职业化。一方面，城市管理者应当充分运用治安管理、市容监 察、轨道交通管理、妇女儿童保护、残疾人保护等相关法律资源对乞讨行为进行限制，以在尊重乞 讨者人权的同时保护多数人的人权；另一方面，国家立法机关应当在严密论证的基础上，抓紧对 刑法、治安管

14、理处罚条例进行修订补充，增设有关限制乞讨的内容，坚决地打击拐骗、胁迫、 教唆、组织他人乞讨的行为。限制乞讨并不是简单地一概禁止乞讨，在操作中应当以适度为原 则。所谓适度是指，以保障公共安全，保证多数人的人身自由和财产安全为底线，在行乞者、行乞 区域、行乞方式等方面对乞讨行为进行必要的限制。 1 对法律法规明示的保护对象行乞的，政府应当主动予以救助。对未成年人、精神病患者、 残疾人、老年人、怀抱婴儿、怀孕妇女或明显患病者乞讨的，政府应当主动予以救助。 2 对机场、码头、轨道交通站点、交通枢纽、商业繁华地段、居民区、党政机关、外事活动及公 众聚集场所等需要重点管理和守护的区域，政府应当划定“禁讨区

15、”。对在“禁讨区”行乞的人 员，应当劝阻或者引导其进入救助站。经劝阻、引导无效的人员，应当带至救助站继续教育。 3 对有碍公共安全、影响多数人正常活动、污染社会环境的乞讨行为，政府应当取缔。对查 实有据的雇佣、租赁、教唆、诱骗、强迫、摧残未成年人、智障者、残疾人、传染病患者行乞的，应当 5 吴明强、许江波： ，载上海法治报) 2 0 0 4 年3 月1 5 日。 6 3 4 中国行政法之回顾与展望 视违法情节予以惩处；构成犯罪的，追究刑事责任。对组织帮伙、占据地盘行乞、拒不听从劝阻、 以暴力或污秽方式妨碍执法的，应当调查取证，予以打击。对伪装残疾、伪装患病，恶意展示他人 或本人身体残缺、病变、

16、感染部位，或以自残、欺诈、尾随、纠缠、强索硬要等令人厌恶的方式乞讨 的，应当予以制止。 4 限制乞讨措施的落实需要社会公众的支持。无论限制乞讨的措施何等严密，都不可能一 蹴而就地清除乞讨。乞讨行为将会在世界( 当然包括我国) 长期存在，采取综合性限制措施的目 的在于把乞讨行为限制在公众能够容忍的范围之内。乞丐是高度边缘化的人群，其行乞的重要 动因是轻而易举就能谋生甚至发财。教育市民变盲目施舍为有序帮困，也是限制乞讨的配套措 施之一。政府有关部门应当强化取证能力，用事实告诉民众表面上的可怜往往是精心包装的骗 局。政府还应当引导市民不随意施舍，方便民众向“爱心基金会”等社团捐款，把善款投放到真 正需要帮助的地方和人群之中。