重大建设项目的律师服务

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1、重大建设项目的律师服务时间：2011年4月17日13时45分16时地点：海外海西溪宾馆海上明月厅主讲人：郝利，浙江阳光时代律师事务所律师记录如下：郝：大家下午好，我来自浙江阳光时代律师事务所（自我介绍），在十年的律师执业过程中，我主要在从事重大建设项目，尤其是能源电力项目的法律服务。今天非常荣幸借这个机会，将我这些年在重大建设项目法律服务中的一些心得体会和大家作个交流。我想主要讲以下五个方面的内容：一、律师服务重大建设项目的历史机遇；二、重大建设项目需要律师的专业服务；三、律师在重大建设项目典型的服务内容；四、重大建设项目对律师和工作团队的基本要求；五、律师在重大建设项目服务中的困境和突破。

2、一、律师在服务重大建设项目中的历史机遇。这些年，从中央到地方的司法行政部门、律师协会对律师工作越来越重视，尤其突出强调律师要服务于经济、服务于大局。我们律师怎样服务于经济，要为哪些经济发展服务呢？大家可能比较熟悉的是律师在房地产项目中的服务，但是对重大建设项目的法律服务，可能并不是每一位律师都有接触。尤其是青年律师，想接触也不一定有机会。也有青年律师朋友会问，我们可以为哪些重大建设项目提供法律服务呢？我先举个实际的例子。大家知道，2008年金融危机的时候国家推出了四万亿投资拉动内需的计划，我所在的阳光时代律师事务所非常有幸地担任了四万亿拉动内需第一单基础设施福清核电项目的法律顾问。这就是一个典

3、型的重大工程建设项目，该项目总的计划是建设6台百万千瓦级核电机组，总投资在800亿元上下，律师可以提供的法律服务非常多，我们事务所每年都有十几位律师参与这个项目的法律服务。这些年我们国家核电项目发展非常快，这是我们国家总体的核电项目的分布图（介绍核电项目，PPT展示）。目前我国在运行的核电机组是13台，国家已经核准的是34台，开工的是28台，开工的数量占全世界的40。虽然我们国家正在运行的核电机组不多，但是目前在建的核电项目数量是世界首位的。今年的3月11日福岛核电站发生了核泄露事故以后，国务院常务会议提出了四点意见，明确在国家核安全规划出台之前，不再新批核电项目。应该说，这样一个突发事件对中

4、国的核电发展影响是非常大的。在这个过程中，我们作为律师也是有非常多的服务机会的，我本人在福岛核事故后就已经为四个核电项目提供了核安全和核责任方面的法律培训。在这种国家政策变动的情况下，如何为项目更好地提供法律服务，规避风险，也是我们律师的所应该重点关注的问题。 我们来看一下2010年我国固定资产投资和工业投资的情况。根据国家统计局公布的数据，2010年全社会的固定资产投资是27.8万亿元，同比增长23.8，其中全年房地产投资完成的是4.8万亿元。大家都觉得房地产这两年投资过热，投资量非常大，建筑与房地产这块在律师业务中是非常重要的业务，但是房地产总投资占全社会固定资产投资的比例只有百分之十几。

5、因此，从投资比例来看，还有百分之八十多的业务空间等待律师去开发。 再来看一下浙江省十一五期间的重大建设项目情况。根据有关的统计数据（PPT展示），在十一五期间，包括农民水利、能源设施、交通设施等重大建设项目，总投资大概在1万亿元左右。这些项目中，有浙江省千万农民的饮水工程；有三门核电站、秦山核电站扩建项目；有杭州湾跨海大桥、杭浦高速；有西溪湿地国家公园、黄龙体育中心一期工程、杭州地铁一号线工程、镇海炼化等等。这些都是十一五期间的投资项目。我们有哪些事务所，我们在座的有多少律师参与了这些服务项目呢？这些重大项目都是需要律师服务的，虽然也有部分律师服务于这些项目，但是我觉得我们在服务过程中的深度、

6、广度还远远不够，还是有非常大的服务空间的。 这些年，司法行政部门对于律师服务于经济、服务于重大建设项目也非常重视，在98年时国家发改委和司法部联合发布了关于律师从事基础建设大中型项目招投标法律业务的通知，通知要求“为了保证国家投资的效益和安全，项目法人或招标代理机构应当聘请律师就招标文件和有关合同文本出具法律咨询意见”。但是非常遗憾，这个通知并没有得到很好地贯彻。很多的大中型项目的招投标中，我们律师介入的还是非常有限的。另外，2008年浙江省司法厅专门颁布了关于服务重大建设项目投资的若干意见，意见中提出“律师应该为重大投资项目建设涉及的土地、环保、规划、融资、拆迁、招标投标、勘察设计、施工监理

7、、材料采购等重要事项把好法律关”。应该说，在国家不断加大固定资产投资的大背景下，在司法行政部门的大力支持下，律师服务重大建设项目的前景非常广阔。 二、重大建设项目需要律师的专业服务什么叫重大建设项目，没有一个非常准确的定义。一般来说，从项目审批的角度由国家发改委审批或国家发改委报国务院审批的，称为国家重大建设项目；由省级主管部门审批的建设项目称为省级重大建设项目；市级审批的称为市级重大建设项目。今天我们要讲的重大建设项目原则上不包括商业房地产项目，虽然有些安居工程也是作为地方重大建设项目来管理和考核的，但是我们今天的讲课不涉及这个方面。为什么说重大建设项目需要律师的专业服务呢？这是由重大建设项

8、目的特点决定的。 首先，重大建设项目具有投资额大、建设周期长、涉及主体众多的特点。所谓重大建设项目往往投资额巨大，大型的基础设施项目投资几十亿甚至上百亿人民币都属平常；巨大的投资额决定了项目建设周期通常比较长，还是以核电项目为例，不算项目前期工作，一台核电机组从开工到竣工投产大概需要60个月的时间。另外，重大建设项目涉及的主体众多，有投资方、贷款方等出钱的单位；有负责项目开发建设和运营的业主公司；有项目勘察单位、设计单位、管理咨询单位；有设备供货方、材料供货方、工程承包方、工程分包方；有工程监理方、监造方、技术服务方；有保险公司、保险经纪公司和其他中介机构，比如会计师事务所、律师事务所等等。还

9、有各级政府，包括中央政府各部门、省级政府，也包括市县政府甚至乡镇政府。在项目建设过程中还有一个不可忽视的主体就是项目周边的老百姓、企事业单位，如果处理不好和他们的关系，也可能给项目带来颠覆性的影响。参与项目的主体这么多，当然就会涉及到各种各样的法律关系，有些关系是合同法律关系，有些关系是行政法律关系，有些是相邻法律关系。如何处理好这些法律关系，也就是律师服务的空间。 其次，重大建设项目开发建设的流程比较复杂。 一个重大建设工程，从开展可行性研究到最后通过竣工验收、交付生产要经过一个相对比较漫长的流程，有些项目甚至需要几年乃至十几年的时间。这是我绘制的项目开发建设的流程简图（PPT展示），简单介

10、绍一下。最初，项目投资方要进行项目的可行性研究，完成后还要请有关专家进行评审，评估一下项目是否可行；接下来，投资方要取得各种各样的支持性文件，包括国土部门用地预审意见、规划部门项目选址意见、环保部门环境影响评价意见等批文，另外还可能会涉及文物部门，涉及到地震安全部门，甚至涉及到军事部门等等；取得了这些支持性文件后，项目需要报投资主管部门，一般是发改委进行项目核准。项目核准后要成立项目法人，要进行征地、完成拆迁和政策处理，取得土地使用权；要取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；要开展工程招标、签订工程合同；工程开工前不能忘记还要取得施工许可，在取得施工许可证方能开工。在工程开工以后，需要注

11、意安全、质量、投资、进度等方面的四大控制工作；在工程实施过程中还需要注意有关相邻关系的处理等等。最后是竣工投产、验收和试运行。在验收时，要注意有关的环保设施、水土保持设施、劳动卫生设施等需要“三同时”，即同时设计、同时实施、同时投产。这是大概的项目核准制下的项目开发建设的流程图。重大建设项目总的流程是比较复杂的，而且是环环相扣、牵一发而动全身的，在开发建设过程中需要专业的律师给予指导和把关。 第三，重大建设项目还有一个特点，就是法律风险因素的多样性。 根据我这些年的项目法律服务经验，项目开发建设过程中面临的法律风险因素非常复杂。比如有：1、投资方、项目业主以及项目参与方法律知识欠缺，法律风险意

12、识不高。在计划经济的条件下，很多项目都是依靠政府的行政指令，出了问题也都是请政府出面协调或者是企业领导之间通过谈判协调解决，很少通过法律途径处理。所以项目业主、参与方法律意识普遍不高，风险意识不强。随着市场化的推进，随着有关主体比如一些国外供应商、项目所在的老百姓，他们法律意识的提高，对项目建设的参与单位就提出了更高的要求，如果法律意识不强、缺乏有效的风险防控手段，就会可能导致一些风险事件甚至诉讼。2、合同管理水平低。部分项目没有专门的法律专业人员，完全根据经验、惯例起草、洽谈和履行合同。有很多合同在谈判时非常随意，价格谈谈好，什么时候支付讲清楚了就可以。几百万的合同可能只有两页纸，或者是盲目

13、地从其他项目合同里抄袭有关条款，合同虽然签了厚厚一大本，但有关条款不知所云，签好后更是束之高阁。你说这样，能不发生纠纷吗？ 3、盲目赶工期，追求超低价中标。现在工程都采用招投标，很多业主越便宜越好，工程上有句俗话“中标靠低价，赚钱靠索赔”。超低价拿到的工程不赚钱怎么办？只能是要么合同签订后，坐地起价，要求项目业主加钱；要么偷工减料、以次充好，对工程质量带来极大的隐患。还有一个是盲目赶工期，一些地方的领导人喜欢搞献礼工程，合理的、科学的工期就受到压缩。这样的话，也会带来法律风险。 4、政府的不作为与乱作为。实际上政府在项目中扮演着双面的角色，有很多项目业主和政府也是斗智斗勇。在实践过程中，我们也

14、发现有很多政府的规定或者国家的法律存在一些不完善、不配套的地方，尤其是土地、税收等方面，规定虽然很多，但是也是最乱的和弹性最大的，导致项目业主无所适从。 这些风险因素都需要专业的律师去识别、判断，进而采取有效的措施防控和化解的。在重大建设项目提供法律服务过程中，我们的中心和对象是客户。我们的客户可能是投资方、项目业主，可能是施工单位、监理单位，也可能是投资银行、保险公司等等。不要觉得项目业主已经请了法律顾问了，其他律师就没有机会了，项目业主请了法律顾问以后，其他律师的机会不是少了而是更多了，因为这个时候银行和业主谈判的时候要请律师、保险公司要请律师、施工单位也要请律师，不同专业的律师可以从不同

15、的角度，透过不同的项目主体为重大建设项目提供法律服务。 三、律师在重大建设项目中典型的法律服务作为项目法律顾问，很多人认为律师能做的不过就是审审合同、从法律角度提几条意见，如果发生了纠纷作为代理律师参加诉讼而已。其实作为律师，围绕着项目法律风险的事前防范、事中控制和事后救济，我们可以为项目法律风险防控做非常多的工作。比如：我们可以为客户提供最新的法律信息和相关案例。合同法的司法解释二出来了，公司法的司法解释三出来了，对于我们的客户有什么样的影响，我们要去研究，然后给客户做一些风险提示，需要的话可以给客户进行一些培训。也可以把在其他项目中遇到的一些法律风险事件、一些案例进行归纳总结，提供给我们的

16、客户，避免我们的客户重蹈其他人的覆辙。我们可以通过法律培训、研讨会等多种方式对客户的领导和主要的一些负责人员、合同管理人员、工程管理人员进行法律上的培训和指导。应该说律师在项目建设中能够做的工作非常多，能够体现价值和作用的地方也很多。根据我的经验，我把律师在重大建设项目中的法律服务概括为以下六个方面：（一）为项目前期工作提供法律支持。项目前期主要包括项目核准及土地、规划、环保等有关支持性文件的取得，项目公司的组建以及可行性研究、初步设计、咨询等前期项目合同起草审查等法律事务。律师的参与可以保证项目开发建设程序的合法性，推进项目进程。 （二）介入工程招投标和合同签订，从源头上防控法律风险。这是律师服务重大建设项目的重头戏，一半以上的工作量都会集中在这个方面。招标投标程序规范了，合同签好了，可以省去后来的很多麻烦事。很多项目为什么后来会打官司，很大程序上就是