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1、湖南省交通基础设施建设实施 B O T方式的探讨 湖南省交通厅信息中心 哭 本文 介绍了B O T 项目 的基本 特点 ， 分析了 湖南在采用B O T 方式建设 公路 方面应 解决的几 个问 题。 关键词 交通B O T探讨 资金问 题是高速公路建设中最关键的问题， 本世纪末至下世纪初仍将面临资金短缺的 矛盾。 “ 十 五” 大召开以 后， 交通基础设施建设正式 列入国家今后五年的重点 投资项目， 将增加较大的 投 入， 给全国的交通基础设施建设带来了 新的 机遇，建设资金短缺的 矛盾有所缓解， 但依然会存 在较大的 缺口 ，引进外资仍然是交通基础设施建设筹措资 金的重要 途径之一。 我省在
2、利用外资 方面虽积累了 一些经验，并进行了一定的探索，也取得了 一定的 成绩， 但力度不大， 特别是采 用 “ B O T 筹集资金方面尚未进行，还需大胆探索和试验， 本文就此谈几点看法。 一、 B O T 项目 在国内外的 应用情况 自1 9 8 4年土尔其总理厄扎尔提出B O T概念后， B O T在各国引取很大反响， 这种方式被认为 是减少主权借款和吸引国外直接投资基础设施的有效手段。因而不仅在发达国家得到成功应 用，而且在发展中国家显示出巨 大潜力。目 前，美国采用 B O T方式 建设的发电厂的发电 量占 整个电网发电量的7 %，到本世纪末将达到 2 0 %，著名的欧洲海峡隧道也是B
3、 O T项目 。在亚 太 地区 ， 有菲 律宾P a g b i l a o 电 厂、 泰国 曼 谷高 速公 路、 香 港东区 隧道 、 马 来 西亚 南 北 高 速公 路 等都是B O T项目;巴基斯坦、印度尼西亚等国家也都有B O T 项目。 我国第一 个B O T基础设 施项目 是1 9 8 4 年由 香港合和实业公司和中国 发展投资公司等作为 承包 商按照 “ B O T ” 方式在深圳建设的沙角B电厂， 特许期 1 0 年。 该项目 取得了成功。 继沙角 B 电 厂后，我国 广东、福建、四川、 湖北、上海等地区探索 B O T项目 ，如广深珠高速公路、重 庆地铁、上海延安东路隧道复线
4、等。综上所述， B O T方式目 前受到了许多国 家和地区的普遍 关注， 并取得一 定的经验，同时， 私营承包商和公营机构对 B O T都很有兴趣。 应该说， B O T 不失为政府在基础建设中解决资金不足的一个有效办法。 二、 B O T项目 的主要特点及利弊 从以 上项目 看， B O T主要适用于电厂、公路、桥梁、隧道、铁路等大型基建项目，其所以被 世界 各国普遍采用， 主要是因为 这种方式能够充分吸引国际游资用于本国基础设施建设。它有 许多 优点: 首先， 采 用 B O T方式可以 减少政府主权借债和还本付息的 责 任， 对项目 债务不需 要政 府担保， 这样就大大减少了 政府的债务
5、负担， 使政府不必为偿还债务而苦恼。 其次， 基础 建设项目 的建设 运营过程中存在着很大的风险。B O T方式还可以 将公营机构的风险转移到私 营承包商方面。另外，公共工程的建设还普遍存在着超支现象，所以，以 B O T方式将项目全 I一 7 8 一一 .， 权交 给私营机构以 后，通过把投资商的收益与他们的履行责任联系起来， 避免了公营 机构承受 项目 全部风险。第三， B O T方式还可以引 进先进的 技术和管理方法，提高项目 建设质量和加 快项目 建设速度， 带动本地经济发展。 在实施B O T方式时，也必须看到它的 不利因 素， 主要是， 首先B O T方式是将基础设施项目 在 一
6、定 期限内 全 权 交由 承 包商 去建 设、 营 运， 所以 在 特许 期规 定的 期 限内 ， 型 邃 幽塑立 减 尘 立亚 亘 晒I M里 遭扭鲤 控 剑。 第二， 投资 者 在 实际 操作 上以 及 对营 运及 管 理 将会要 求政 府 提供 各 种方面的保证，如税收、交通量最低下限、收费标准等问题的保证。 第三， 采用 B O T方式， 运作方式较为复杂，前期工作需 花较长的时间，有时会耽误时机。 第四， 采用 B O T方式，政 策性较强， 很多具体政策均需依靠政府制定， 仅由交通厅主管部门牵头谈判很难成功，希得到 政府各有关部门的配合和协调。 能否成功应用 B O T方式，实际上
7、就是要把握其有利的一面， 针对其不利的一面， 采取有效措 施，逐一解决，使其有利于本国经济发 展。 三、 交通基础设施建设采用B O T方式的探索 我省采用B O T方式的基本条件己 具备 侧 首先，我省 “ 九五” 期交通基础设 施建设的任务十分繁重， 其重点项目 是公路建设的 “ 一纵一 横三条路”和内 河航运建设的 “ 两河两港” ，以 及 “ 道路运输客货站”的建设。其资 金缺口 近 1 0 0 亿元。 其次， 我省在利用外资方面 积累了一些经验， 要积极争取用好国际金融组织的贷款。 据不完全统计，1 9 9 7 年全省签约或签约意向书的交通建设合资、 合作项目1 5 个， 协议引资
8、额 达2 8 亿多元， 现已到位6 . 1 亿元。 第三， 我国政治稳定， 经济活跃，市场经济机制正在形成， 法制日 益完善，能满足投资商对投资环境的基本要求， 有关资料表明， 世界 1 0 0 0家大公司投 资 趋向中 有 5 7 % 的公司对外投资首选中国。在我国大环境下，我省制定的 “ 开放带动”战略， 为引进外资 提供了 有利条件。因此， 我省利用 B O T方式建设的项目 ，涉及到十分复杂的问 题 和众多的角色，这些角色包括政府、 投资商、 股东、 债权人、供应商、 保险公司、建筑承包商 等等，如何恰当 地处理好以上关系， 是成功地采用B O T方式的关键。总结国内 外实施B O T
9、方 式的经验与教训， 要成功地实施B O T还必须解决许多重要问题。 2 、 应当解决的几个主要问题 ( 1 )积极制定相关政策。 B O T在国外运用了 十多年，但在中国还刚刚起步，交通部1 9 9 4 年就 规范B O T 法规进行了 讨论， 但一直未能制订一个具体的 可操作性的政策性文件。 ( 2 )解 放思 想， 更新 观念，以 改 革的 思想积极 利用 外资。国 家已 经明 确了 今后利用外资的 优惠 政策由 过去的地区倾斜改为全国统一的产业政策倾斜，由我国沿海发达地区向我国中西部倾 斜， 但目 前政府对按B O T方式引进 外资加快基础设施建设，还未能制定一个适合我国的政策。 第九
10、届人大后，国家对交通基础设施的投入有较大幅度的 增加，要解决我省建设资金短缺的矛 盾，多渠道利用外资 仍是我省筹资的 重要渠道， 其中 按 B O T方式， 亦是利用外资重要的一个 方面， 各级政府和政府有关部门 必须 解决思想，更新观念并进行大胆的 探索和试验，并在实验 中不断补充和完善。 ( 3 )培养高素质的B O T项目 谈判代 表。 谈判代表应由 政府充分授权，本身具有丰富的专业知 识 和协调能力，以 便支持项目的 连续运作。 政府的谈判人员必须能 代表政府或政府机构对谈判 条款做出 若千承诺。 使谈判人员能依 据授权， 并在授权范围内 行使自己的 权利，而不必因某个 细微的问题而层
11、层上报获得批准。 否则，谈判很有可能被拖期，项目 可能被废弃而丧失机遇或 I 一 7 9 最后 谈判完成， 但因时间的 拖延造成了 严重的机会成本损失。 ( 4 )配备一支精干的技术、经济和法律顾问， 组成一支由各方面专家参加的谈判组。政府一开 始就应聘用有能力既熟悉本部门 本项目 的专业技术人员，又熟悉有关私营部门结构的 技术、经 济和法律等各方特长的专业人员。并授权由 这些专家组成一个代表政府进行 B O T谈 判的工作 班子 进行 B O T谈判，并由 政府直接领导，这样政府一般都能较好地以 有利于政府的 方式控制 B O T初步计划。在计划实施时，这些顾问将使政府的谈判水平得到显著提高
12、，而且谈判过程 中出 现问 题时， 还会帮助找出创造性的解决办法。 尽管聘用这类外部顾问费会很高， 但在重大 的B O T 项目中，就其最终产生的效益而言是值得的。 ( 5 )确保投资者的最低收益。 据我省正按B O T方式实施的长沙火电厂，政府一般是B O T 项目 产品的唯一买方。电力通常是卖给政府所属的电网。由于电价和发电时间得到政府的保证，故 这些最根本的保证是投资者进行投资决策的基本条件。 投资方与政府或其完全所有的公用电 力 公司与 项目 公司签订一个有约束力长期协议，在此基础上购电 ( 或按容量支付) ，金额至少要 足够支付项目 债务并偿付产权投资者。 通常，投资商会提出该购买协
13、议要求由当地政府的 “ 市 政信贷” 做后盾。 对于 B O T项目的 产品或服务直接卖给公众而不卖给当 地政府的情况，在某种程度上会出 现不 同的问题。以 一收费公 路为例，由于交通量的增长达不到 预期的要求， 投资商可能不愿意承担 这个风险，从而要求提高 通行费 标准或需政府保证最低交通量，届时达不到则要求得到某方面 的补偿，除非交通量满足或超过了原计划，使他们得到了 获利机会。 ( 6 )政府以及其它相关部门的支持。由 于谈判涉及到政府各个职能部门，政府不得不为以 私营 经济形式建设 和运营的 项目 提供基本的立法和管理权。如收费公路的 所有和运营权， 涉及到土 地的 使用权， 还需得到
14、国土部门 批准的土地使用颁布土地使用证，以 及其它如海关、税务、工 商外汇等部门的参与。 政府必须请这些有关部门 进行授权。 这些授权可以 通过总体立法或通过 一项 “ 单一目 的”的法律或法令来实现，这些法律和法令提供 B O T项目 所需的所有权利的授 权。如果在项目 进程中能早一些得到总体立法和授权， 那么项目 成功的比 率就会大大提高。 ( 7 )按 招 投 标 程序实 施B O T 计 划。 政 府决 定 按B O T 方 式开 发 某 个 基 础设 施 项目 后， 下一 步的 主要工作将是大量的谈判准备工作，如对项目 的 研究、立项报批和对承包商的选择等。 选择承 包商主要有两种方
15、法 招标方式和议标方式。由于 B O T方式需要 落实的条件很多，因议标 选择承包商 相应成功机会较低，并且选择的 承包商往往条件太苛刻， 使我方难于接受。 采用竟 争 性招 标方 式选 择承包商能充分 发挥 每一 个投标者的 设计 技巧和 创造 性， 利用自 己 最 好的 技术 和经验来设 计方案， 从而保证用户享受到最低价格的合理 服务。 B O T项目 的结构是极其复杂的，还有许多方方面面的问题要研究， 笔者认为，以上几个方面 的问 题是最基本的， 这些问 题如能得到解决， 将为我省交 通基础设施建设，按 B O T方式引进 外资 走出 一条新路子。 综上所述， 我省目 前基础设施建设资
16、金短缺， 应该说，尽管 B O T方式有一些缺点， 但在一定 时期内 一定程度上按照B O T 方式引进外资加快我省基础设施建设提供了 一条重要途径。 考虑 利用外资按B O T方式筹资的同时，还可以 利用外资按B O T 方式进行筹资。因国内 机构了 解国情， 容易交流，因此可缩短开发周期，而且不需承担外汇兑换和费 率风险等。 我国正处在一场深刻的经济变革 之中，随着国有企业的改革和资金状况的变化，国力的增强， 投资 环境的改 善和 投资 风险的 减少， 投资商的 期望回 报将降 低， 故B O T方式是有生 命力的。 可以 预测， 在我国未来的基础设施建设中，B O T 方式将发挥重要作用。 I 一 8 0 .一一 参考资料: B O T战略研究会中国国际经济咨 询公司 B O T 项目 指南- 一 - 北京市工程咨询公司 信息与研究湖南省交通厅信息中心 1 8 1 S o m e T h o u g h t s o f I n t r o d u c t i o n o f B O T i n t o T
