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1、对外经济贸易大学 硕士学位论文 城市基层政府在居家养老服务体系建设中的作用研究以北 京市西城区为例 姓名：郭妍彬 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：邵鹏 20100301 捅要 在日益严重的人口老龄化的现实背景下，我国政府的当务之急是尽快探索出 一条适合我国国情、符合广大老年人需求的新型养老模式。“居家养老”模式在 各大试点城市的顺利推行，证明了其理念是适合我国实际情况的，是可以在全国 城市范围内大规模推广的。本文以北京市西城区为例，通过分析基层政府在居家 养老服务作用的现状，找出制约其发挥作用的因素。通过借鉴国内外相关居家 养老的经验，结合我国现状，提出解决问题的有效途径，以期在
2、今后大规模推广 居家养老时，可以让基层政府发挥更大的作用。 关键词：基层政府，居家养老，服务，老年人需求 A b s t r a c t I nt h eb a c k g r o u n do fa na g i n gp o p u l a t i o n ，g o v e r n m e n ts h o u l du r g e n t l yf i n dan e w w a y w h i c hi ss u i t a b l ef o rO u re n v i r o n m e n ta n dm e e t sl a r g en u m b e ro ft h ee l
3、 d e r l y T h e s u c c e s s i v ei m p l e m e n t i n go fa g e d c a r ea th o m ea r o u n dt h ec o u n t r yp r o v e st h a ti t w o u l db es u i t a b l ef o rO u rc o u n t r ya n di tg a l lc a r r yo u ti m m e n s e l ya r o u n dO u r c o u n t r y T h r o u g ht h i sp a p e r , w e
4、a n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o na b o u tt h ee f f e c to fX i c h e n g d i s t r i c tg o v e r n m e n ti nB e i j i n go na g e d - c a r ea th o m et of i n dt h eo b s t a c l e s T h e n l e a r n i n gr e l a t i v ee x p e r i e n c e sa n dc o m b i n i n gO u ro w ne n v
5、i r o n m e n t , w ep r o p o s es o m e u s e f u la d v i c e st oh e l pt h eg r o s s r o o tg o v e r n m e n tp l a ym o r ei m p o r t a n tr o l ei n t h i s s c o p e K e y w o r d s ：g r o s s - - r o o tg o v e r n m e n t ；a g e d - c a r ea th o m e ；s e r v i c e r e q u i r e m e n t
6、o ft h ec i v i le l d e r l y ； I I 第一章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 “未富先老 的国情对于社会经济的发展起到阻碍作用 按照国际通行的标准，6 0 岁以上的老年人口或6 5 岁以上的老年人口在总人 口中比例超过1 0 和7 ，即可看作是达到了入口老龄化。1 人口老龄化是经济 社会发展到一定阶段的产物，也是世界人口发展所面临的共同问题。目前，世界 上发达国家均已进入了老龄化时代。2 0 0 0 年，我国6 0 岁及以上人口比重超过 l O ，6 5 岁及以上入口比重也达到7 ，标志着我国已经初步进入老龄化社会。 与发达国家相比，我国的老龄化在社会各
7、个层面( 包括物质、思想、制度等 方面) 远未作好准备的情况下汹涌而至，大大超前于经济建设与现代化进程。发 达国家是在基本实现现代化的条件下进入老年社会的，属于“先富后老”或“富 老同步”，而我国则是典型的“未富先老”。发达国家进入人口老龄化社会时( 1 9 9 0 年左右) 人均G D P 均已超过了2 5 0 0 美元( 1 9 9 0 年的美元) ，一般在5 0 0 0 - - - 1 0 0 0 0 美元以上，而我国在2 0 0 6 年底，人均G D P 才刚刚超过2 0 0 0 美元，应对人口老 龄化的经济实力相当薄弱。以养老机构和床位数为例，截止至2 0 0 6 年，中国共 有各类
8、老年社会福利机构3 8 万个，养老床位1 2 0 5 万张，平均每千名老人占有 床位仅有8 6 张，与发达国家平均每千名老人占有养老床位数5 0 _ 1 0 张的水平 相差甚远。其他生活照料、精神慰藉等许多为老服务也都存在发展缓慢的问题， 不能满足老年人群同益增长的需求。z 1 1 2 亟需政府构建一套符合现代社会需要的养老模式 传统的家庭养老是我国城市与农村长期以来最主要的养老方式，这是由我国 五千年所形成的悠久的传统文化所决定的。建立在血缘、亲缘关系基础上的亲子 养老、亲子同堂而居是我国家庭养老的一个显著特点。3 但是，人口老龄化给家 庭养老方式带来了巨大冲击，从上世纪七十年代起，业已实行
9、了3 0 年的计划生 育政策，使得如今越来越多的独生子女步入成年，成家立业。一个家庭负担四个 老人的社会悄悄来临，赡养的各种压力是每一家庭成员所不堪负荷的。除此之外， 随着社会的发展，人们思维与生活方式的转变，“丁克族”的产生、子女独立居 住或是移民，使得“空巢 老人的数量逐渐增多，如何妥善照顾“空巢老人的 问题，无疑又给整个社会带来巨大的压力。 社会养老中的机构养老，是指老年人居住在专业的养老机构内，由养老机构 1 张良礼，应对人口老龄化，社会科学文献 版社，2 0 0 6 年版，第4 2 页 2 中国老龄- T 作委员会办公室，中国人u 老龄化发展趋势颅测研究撒告，社会科学文献出版社，2
10、0 0 6 年版， 第6 1 1 3 页 3 姚远，对家庭养老概念的弭认识，人口研究，2 0 0 0 年第5 期，第2 l 页 l 工作人员提供专业化的服务。但是这种模式使得老年人脱离了原有的社会生活交 际圈子，使得原本就缺乏精神慰藉的老年人，生活范围的半径近一步缩小，从而 影响老年人的身心健康。更为重要的是，受中国五千年传统文化的影响，我国自 古崇尚以和为贵，倡导大家庭和睦相处。因此绝大多数老人仍然愿意与子女同住， 他们认为年老时可以与子女居住在一起是一种“天伦之乐”，是一种“福气”，同 时也是子女一种尽“孝道的表现。所以绝大多数老年人愿意与子女居住，或者 有些老人即使独自居住也不愿意住进养
11、老院。这也导致了我国机构养老各种硬件 配套设施发展落后、缺乏合格优秀的专业护理人员。 面对着改革开放取得的巨大经济与社会成就；面对着我国“未富先老”的特 殊国情；面对着要努力建设责任型和服务型政府的各级政府机构；面对着要肩负 起建立和谐社会的重要使命，政府部门应该率先积极探寻一种新型的适用于我国 国情的养老模式居家养老，来妥善处理好人口老龄化问题带给我们的各种挑 战。 1 2 研究意义 1 2 1 居家养老推广有助于提高老年人福利 随着社会的进步，经济的发展，医疗保健的改善，人类的寿命也在不断地提 高，在我国，城镇基本上建立了养老保险制度，能够保障离退休职工的晚年生活。 如今的老年人不仅要求保
12、障和提高物质生活水平，而且要求提高其精神生活及文 化生活水平。但目前由于基层政府由于各种原因的影响，于社区养老服务所制定 的政策和提供的帮助不足，无法完全满足老年人的需求。深入探究基层政府在居 家养老保障中的作用，不仅可以大力发展居家养老服务，从而为经济体制改革服 务，减轻国家的社会负担与经济负担，又能充分发挥社区各种组织的作用，造福 老年人，这也是本文的用意所在。 1 2 2 居家养老的推广有助于节约社会公共开支 从经济学投入产出的观点看，居家养老与机构养老相比，前者具有支出少， 收益大的绝对优势。老年人在家里过晚年，可以充分利用原有的物质资源( 住房、 家具、耐用消费品和生活设施等) ，而
13、且还可以按照自己的特殊需要安排饮食起 居，既提高生活质量，又可以减少不必要的支出。机构养老对于高龄多病和无人 照料的老年人来说，是一个必要的生活场所。但是，对于那些可通过社区助老服 务解决养老问题的老人来说，选择机构养老不再是经济实惠的选择，只会加重个 人、子女和社会的经济负担。2 0 0 0 年，“中国城乡老年人口状况一次性抽样调查 数据显示，城市老年人家庭平均拥有住房2 4 间房，户均住房面积达7 0 多平方 米，9 0 以上的老年人拥有自己单独的住房，且配有完善的家庭生活设施。因此， 现阶段将老年人已形成的家庭养老资源闲置不用，而去大规模地兴办养老机构的 2 想法是不现实的。从上文提到的
14、数据中我们可以计算出，目前我国共有养老机构 3 8 万多家，但只有床位1 2 0 多万张，不到老年人口总数的l 。如果说我国的养 老床位要发展到老年人口的3 ，最少要2 0 0 0 亿美元，这是短期内不可能达到的 天文数字。发展居家养老不仅可节省这些费用，政府还可以将这些费用转移到其 它公共设施建设，完善社区服务，从这个层面提升老年人的福利。 1 2 3 居家养老的推广有助于提高政府公信力 我国一直以来都是依赖以家庭养老为主的国家，随着社会主义市场经济的发 展和计划生育这一基本国策的推行，家庭日益核心化和家庭结构小型化，养老功 能弱化的特点逐渐显现出来，传统意义上的家庭养老已经难以承担起重任。
15、但面 对我国“未富先老条件下的人口老龄化浪潮，公共财政是很难满足老年人多元 化的养老需求：而且老年人也会受养老观念、生活习惯、资金储备等众多因素的 影响，往往对机构养老“敬而远之 。居家养老这一模式，可大力借助基层政府 ( 街道办事处) 的行政职能，整合各类养老资源。此举不仅弥补了转型时期中国 非政府组织与非盈利组织力量的弱小，助推了国家福利制度改革，促使政府从直 接的福利提供者转变为公共服务者，让社会发展的成果普惠于民，帮助政府进一 步确立“以人为本、为民服务”的良好形象。本文的研究对我国基层政府在居家 养老服务体系中所起的作用提出了对策建议，具有实际参考和应用价值。 第二章相关理论及国外经
16、验借鉴 2 1 居家养老及相关理论 2 1 1 居家养老概念的界定 社区居家养老概念首先是由英国等西方发达国家率先提出来的，名称称为老 年人社区照顾。2 0 世纪6 0 年代为了应对集中机构养老危机，提出了在合适环境 中养老，也就是社区居家养老服务产生的雏形。英国首先推行社区老年照护服务， 通过动员社区内的财力、物力和人力，保持家庭正常照顾功能的基础上，使J 下规 系统介入家庭提供专业技术支援4 。此后西方发达国家纷纷效仿，到2 0 世纪8 0 年代社区居家养老服务在这些国家越趋成熟。 我国对于老龄化问题的关注度落后于西方发达国家，1 9 8 3 年成立的全国老 龄问题委员会，标志着老龄化问题正式纳入政府社会管理的重要议程。综观国内 己有的相关研究，本文认为所谓“居家养老”，就是居家养老是以家为养老场所， 以社区照料服务网络为依托，以国家制度政策法律管理为保证，家庭养老和社会 养老相结合的养老体系。居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家支持基础之 上的养老
