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1、上海交通大学 MPA 学位论文 城市商业街发展中的政府职责研究 1 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 从城市的起源和发展来看，商品的交换功能是城市的核心功能之一，各类市 场以及各种商业设施逐渐成为城市的中心。商业街从市场演变而来，是多功能、 多业种、多业态，各种商业设施的集中地。随着商业的繁荣和发展，城市功能的 日渐丰富，商业街的功能逐渐从单一的商业店铺集合地向多功能延伸，商业街也 已经拓展成为商业街区。商业街的功能，不仅涵盖了购物、餐饮、休闲、娱乐等 商业零售功能，而且已经丰富和扩展到城市基本的交通、住宅、办公、文化、旅 游等综合功能。各地的知名商业街人流涌动，热闹非凡，市场繁荣，经济活
2、跃， 其经济贡献已经成为所在城市综合经济的重要部分， 其整体形象已经影响到市民 对商业街所在城市、地区的综合评价，商业街俨然成为一个城市的象征和名片。 随着城市经济社会的发展和功能完善， 我国各地的城市商业街在经过多年的 建设发展后，无论是在建筑形态、商业业态、还是在商业氛围、销售总量、经济 贡献上都取得了巨大的发展和进步，体现了城市的繁荣，在满足人们的休闲、购 物、消费需求方面发挥了重要的作用。但是，各地城市商业街的发展并不平衡， 有些还存在明显的问题，消费者、商业街的建设者、经营者、政府管理部门都有 强烈的愿望来进一步提升商业街的形态和功能。 对商业街的开发建设以及对于传统商业街区的改造和
3、建设提升， 从来都是各 级城市政府的重要职责和工作重心之一。 对于某些以商贸功能为重点的大中型城 市或城区，对商业街区的建设发展与改造甚至成为当地政府的首要工作。各级城 市政府通过研究定位、编制规划、搬迁商户和居民、土地开发、招商引资、项目 建设、商业业态引入、道路交通建设、环境营造、宣传造势等等工作推动商业街 的建设发展和改造，对商业街的发展起到了重要的推进和提升作用。有些城市政 府试图通过“造街运动”在当地规划、建设一条具有相当规模和水准的商业街， 上海交通大学 MPA 学位论文 城市商业街发展中的政府职责研究 2 但事实上商业街的形成和发展是有历史条件和自身规律的， 政府部门的一厢情愿
4、和不懈努力并未能达到的预定目标。同样，有些城市政府花费大量人力、物力、 财力对那些有着悠久历史的传统商业街实施改造，改造效果也并不尽如人意。 商业街的产生和发展有许多历史的条件，也有复杂的内在规律，无论建设和 改造都必须遵循这些科学规律，必须深入研究这些规律来指导我们的工作。作为 推动建设和改造商业街的重要力量，政府在其间扮演的角色，行使的职责，该做 什么，不该做什么，该如何做好，同样值得研究，而且在某种程度上应该首先研 究。只有明确了公共部门应该从事哪些活动，如何有效组织这些活动，才能使政 府在商业街建设改造中发挥应有的作用，避免越位和缺位，避免政府在主导推动 商业街建设改造过程中造成重大失
5、误，或者造成资源浪费、效率损失和社会福利 的损耗。 从世界范围看，市场体制是随着资本主义制度的确立而建立起来的。市场经 济的变迁大致经历了三个阶段：从市场经济建立到 20 世纪 20 年代末，是市场体 制充分发挥作用，政府有限干预的阶段；30 年代到 70 年代，是政府充分发挥职 能，政府干预甚至干预过度的阶段；70 年代以来，是重新强调市场机制作用和 政府适度干预的阶段，经济自由主义重新抬头，新的国家干预主义思想也发挥重 要影响。今天，西方发达国家强调发挥市场经济的基础作用，并在不同程度上重 视国家干预的辅助作用。进入新世纪的第一个十年，百年未遇的金融危机和世 界经济危机再次对政府在经济生活
6、中的作用提出了挑战。 我国政府的职能转变总体可分为两个阶段，1978 年党的十一届三中全会是 一个重要的分水岭。 我国传统的经济行政体制是在建国初期依据当时苏联的 理论和实践，逐步建立起来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体 制，适合当时计划经济的管理要求。这种体制决定了政府的职能范围和内容十分 宽泛，政府作用事无巨细深入到社会的各层面。从 1949 年建国到 1978 年，政府 经历了几次较大规模的改革调整，但调整主要发生在政府系统内部，政府职能本 身没能发生实质性的改变。 历经改革开放 30 多年来的政府机构改革，政府已经从职能上进行了重大改 革和调整。首先，调整政府职能结构，把
7、政府工作重点转移到社会主义现代化建 韩丽华,潘明星.政府经济学.M.北京.中国人民大学出版社,2003:17. 上海交通大学 MPA 学位论文 城市商业街发展中的政府职责研究 3 设上来，以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。其次，市场在资 源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用， 适应社会主义市场经济的法律体系框 架已基本形成，以间接管理为主的宏观调控体系正在建立、健全。第三，划分管 理权限，调整政府行政权力结构。政府部门之间、中央与地方之间、政府与企业 之间的关系得到进一步的明确，互相的职能边界越来越清晰。第四，为适应经济 体制改革的需要，把转变政府经济职能放在突出位置。1998
8、年的国务院机构改 革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面 来。 加入世界贸易组织后，我国的改革开放进入了一个全新的阶段，对政府职能 的转变又有了新的要求。一方面，政府职能在市场取向的改革过程中，从全面推 动和管理经济活动，向统筹规划，调整和完善市场结构，建立公平的市场竞争环 境，加强政府对宏观经济的调节能力转变；另一方面，在建立和健全社会保障体 制，维护社会公平正义，增强政府的社会服务职能等方面亟待加强。党的十六大 和十六届三中全会精神明确，政府的职能要转向“ 经济调节、市场监管、社会管 理、公共服务” 四个方面。而其后的政府职能转变和机构改革也是按照这一目标
9、逐步推进的。 因此，政府在城市商业街改造和建设提升中的职责有哪些变化，如何进一步 清晰界定政府部门和私人部门的边界，进一步厘清政府职责，又用何种理论指导 政府的工作，在今天的情况下，是一个新的具有较强现实意义的课题。 本文试图通过应用公共经济学市场失灵和公共物品的相关理论以及微区位 理论工具，对城市商业街的发展中政府职责进行描述和分析，在理论上对城市商 业街改造建设中的政府工作提供理性思考和理论支撑， 丰富和完善这一领域的研 究成果，更深入的界定政府的职责范围和工作内容，并根据相应的理论提出具体 对策建议, 希望在工作实践上提升政府工作的效率和水平，对政府部门在城市商 业街发展中的具体政策制定
10、和协调管理提供指导。 第二节 研究综述 据中国步行商业街工作委员会不完全统计，截止到 2 0 0 5年，全国商业街数 上海交通大学 MPA 学位论文 城市商业街发展中的政府职责研究 4 量达到 3 0 0 0 条，全国商业街数量近期将突破 5 0 0 0 条。目前，全国商业街总长度 已经超过了 1 8 0 0 公里，总规模已经超过了 1 . 5 亿平方米。 商业街早已成为城市 不可或缺的重要组成部分， 商业街的建设发展改造已然成为政府部门极为重要的 工作内容。在如此迅猛的商业街建设和改造形势下，对商业街的研究自然成为各 级政府部门和研究机构的研究重点。但到目前为止，对商业街的研究主要集中在 城
11、市规划和城市设计、 商业开发、 城市旅游、 管理体制等专业工作和操作层面上， 也就是研究怎么做的问题上。对由谁来做的问题，政府应该做什么，不应该做什 么的问题，政府如何做更有效率的问题，各类机构和研究者的研究都少有涉猎或 者不够深入。 冷静地从公共管理的学术角度对商业街区改造建设面临的问题进行 思考，并对政府在其中的职责进行研究和把握，具有重要的实践和研究意义。 城市商业街作为城市中的一种空间存在， 在学术研究上形成了多学科研究的 交叉和渗透。经查阅近年来的文献发现，以商贸、城市规划和城市设计、城市旅 游三大领域对于城市商业街的讨论最为集中。 这些研究内容中出现越来越多的学 科交叉和融合现象，
12、研究结论也有一种趋同现象，这种趋同的研究成果也在相当 程度上反映了城市商业街发展的趋势。 商贸领域是对城市商业街研究最多的领域，商场现代化 、中国流通经济 、 商业经济与管理等商业管理类学术期刊以及商业、财经类大学的学报是这一 领域研究成果交流的主要载体。 商贸领域研究内容较为集中的是国外商业街介绍、当地商业街案例研究，商 业街研究的理论介绍三方面，其中理论研究和介绍的文献数量较少，其余两者数 量较多。这一领域的文献在前期以介绍国外同行和经验介绍的文章最多，最近几 年，国内案例研究和讨论的文章数量开始逐渐增加。 总体来看，研究关注的内容涉及国内外商业街介绍的，涉猎范围广、思考角 度多，但主要研
13、究对象集中在世界级商业街和国内著名主题街的案例介绍，国外 如美国纽约第五大街、法国巴黎香榭丽舍大街、日本东京银座等在内的世界著名 的十几条商业街 , 国内如上海的南京路、四川北路、北京的王府井以及杭州、广 州、长沙、南京等一些省会城市的主要商业街等。 中国步行商业街工作委员会主任韩健徽演讲内容， h t t p : / / w h . h o u s e . s i n a . c o m . c n / n e w s / 2 0 0 6 - 1 1 - 1 3 / 0 9 1 2 3 1 3 0 5 . h t m l 唐茹.富有特色的香港商业街J.中国商贸,2001(1):23. 上海交
14、通大学 MPA 学位论文 城市商业街发展中的政府职责研究 5 在商业街研究方面，学者们也并非局限于单纯的经验介绍，针对中西社会发 展阶段与国情不同导致的差异，研究者展开了观察、比较、分析，理性指出商业 街的发展随着社会、经济的发展出现更新换代 ，传统商业街区、仓储式购物、 销品茂等不同商业形式对于城市商业街发展的影响， 同时针对国内的商业街建造 热进行思考和针砭。 国内商贸界对于商业街的研究逐步从个案研究走向系统化思考， 渐渐跳出了 单一街区介绍的狭窄内容，近年来开始着眼于整个城市的商业街活动研究，并试 图建立一个相对完整的体系对城市的商业街进行综合考察，讨论涉及北京、福州 和杭州、广州等许多
15、城市。同时，在实践上，国家经贸委等部委的关于城市商业 网点规划的指导性意见和通知，全面推动了全国范围内城市商业街的规划和建 设。 国内的商业街案例研究的另一个趋势是，视角呈现多元化，研究内容走向细 化和深入，如在商业街的定位、形象设计、景观配套、功能和市场营销等各方面 均有学者提出思考。李飞（2 0 0 3 ）总结了商业街适宜的长、宽、高三个纬度的定 量数据，以及商业街在目标顾客和自身特色方面的定位 ；吴桂福（2 0 0 4 ）对杭 州河坊街开街之后消费者比例、业态分布进行了实地调查 ；赵航（2 0 0 5 ）以南 京湖南路为例， 在国内第一次以基于问卷的定量研究表明了人们对于商业街功能 的诉
16、求，除却购物之外，还存在着休闲、娱乐、情感的需求 。 城市规划和城市设计领域对于商业街的研究位列其次， 研究主要集中于对商 业街规划和设计的思考。 随着西方社会汽车时代和郊区化的来临， 城市居民生活、 消费、 出行方式发生了巨大变化， 导致商业街和商业中心在空间和形态上的变迁。 国际上的相关研究，主要侧重因此面临的商业街更新、旧城传统商业街改造的需 求，提出了商业区规划的 HOPSCA原则。HOPSCA是 H o t e l 、O f f i c e 、P a r k i n g 、 S h o p p i n g 、C o n v e n t i o n 、A p a r t m e n t 六个英文单词第一个字母的
