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1、行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范 讲讲 座座 2013.122013.12 行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范 第一讲第一讲 总总 则则 主要内容 一、为什么要制定单位内控规范 二、依据什么制定单位内控规范 三、谁应当执行单位内控规范 四、单位内部控制的定义和目标 五、行政事业单位内控规范与其他规章制度的关系 六、建立和实施单位内部控制应遵循的原则 七、单位负责人在单位内部控制中的职责 八、单位应当如何开展内部控制工作 一、为什么要制定单位内控规范 （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求 （二）适应分类推进事业单位改革的要求 （三）适应财政规范化科学化信息
2、化管理的要求 （四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求 （五）我国内部控制标准体系建设的要求 （六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政 风险防控机制建设的要求 （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府 的要求 习总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督 ，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机 制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。 财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好、 用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说， 搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。 （二）适应分类推进事业单位改革的要求 2011年3月印发的中共中央国务院关于分 类推进事业单位改革的指导意见（中发
3、 20115号）提出：按照政事分开、事企分开 和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目 的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革 为核心，总体设计、稳步推进。 （三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求 管理工作事关大局，基础工作关乎成效。建立内 部控制，就是为保障单位业务稳健、高效运行，确保 财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可 靠、完整。 财政部门负责国家预算资金的管理，必须要重视 内控建设。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确 职责、理顺流程、控制节点、加强监督，下大力气提 高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、 规范化好信息化。 （四）国务院治理“小金库”和打击“假发
4、票” 的要求 n 2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领 导小组在北京举行了新闻发布会，通报三年来全国 开展“小金库”专项治理工作的情况：20092011 年三年来共查处了“小金库”60722个，涉及金额 315.86亿元，已纠正违规资金235.23亿元，其余违 规资金正在纠正中，10429人被追究责任。 n 2010年国务院开展打击“假发票”专项活动。 （五）我国内部控制标准体系建设的要求 内部牵制内部会计控制内部控制 的发展过程。 企业 +（行政事业）单位 （六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加 强廉政风险防控机制建设的要求 n 我国行政事业单位内控的现状： n 内控的基础不牢
5、； 内控的认识不足； n 风险意识不强； 信息公开不够； n 内控的信息化不高； 内控人才不够。 n 内部控制在方向、思路、内容、方法上与中 纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一 致的。内部控制实际上是廉政风险的组成部分， 是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落 实廉政风险防控的要求。 二、依据什么制定单位内控规范 （一）会计法 第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工 作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规 定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计 制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。” 第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位 内部会计监督制度。单位内部会计监督
6、制度应当符 合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会 计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职 责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二） 重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经 济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程 序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织 程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审 计的办法和程序应当明确。” （二）预算法 1.单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体 和其他单位的收支预算。 2.对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预 算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并 组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非 经法
7、定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指 标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理 被置于监督之下。 三、谁应当执行单位内控规范 1党的机关 2人大机关 3行政机关 4政协机关 5审判机关 6检察机关 7各民主党派机关 8人民团体 9事业单位 四、单位内部控制的定义和目标 （一）定义 单位为实现控制目标，通过制定制度、实 施措施和执行程序，对经济活动风险进行防 范和管控。 （二）本质特征 1制衡性 相互制衡是建立和实施内部控制的核 心理念。所谓制衡，就是在单位的岗位设 置、权责分配、业务流程等方面形成相互 制约、相互监督的机制设计。 （二）本质特征 2流程化 内部控制是将所有的业务活动
8、按流程进 行风险分析，并按风险点制定管控措施。将 分散的管理制度有机地连接起来，就象生产 线一样。 （三）目标（作用） 1合理保证单位经济活动合法合规 2合理保证资产安全和使用有效 3合理保证财务信息真实完整 4有效防范舞弊和预防腐败 5提高公共服务的效率和效果 （三）目标 1.合理保证单位经济活动合法合规 n 行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效履 行职能的前提，所以，合理保证经济活动合法合规 是行政事业单位内部控制最基本的目标。 n 通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证 行政事业单位的经济活动在法律法规允许的范围内 进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管 理、建设项目管理、
9、会计管理等方面的法律法规和 相关规定，避免违法违规行为的发生。 （三）目标 2.合理保证资产安全和使用有效 国家对行政事业单位资产的管理，坚持所有权和 使用权相互分离的原则，实行国家统一所有，政府 分级监管，单位占有、使用的管理体制。资产是行 政事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产 不安全，使用效率低下都将对行政事业单位各项工 作的正常开展产生不利影响。所以，合理保证单位 资产安全和使用有效是内部控制的重要目标。 （三）目标 3.合理保证财务信息真实完整 按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息 是行政事业单位的法定义务，是提升内部管理水平 的有效手段。所以，合理保证单位财务信息真实完
10、整也是内部控制的重要目标。行政事业单位应当按 照单位内控规范的要求加强会计核算和预算、 决算管理，确保财务信息真实完整，并且强化财务 信息分析和结果应用，为外部监管和内部管理提供 信息支持。 （三）目标 4.有效防范舞弊和预防腐败 腐败和舞弊的根源就在于对权力缺乏有效的制约 和监管，建立反腐败、反舞弊的长效机制，必须将 事后惩治和事前预防相结合，内部控制的核心就在 于制衡，科学运用内部控制的原理和方法，将制衡 机制嵌入到单位内部管理制度建设之中，强化内部 监督，通过建立和实施严密的内部控制，起到“关口 前移”的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的目标 。 （三）目标 n5.提高公共服务的效率和效
11、果 n 提高公共服务的效率和效果是行政事业 单位业务活动的总体目标，同时也是行政事 业单位内部控制的最高目标。 n 这一目标是以前四项目标为基础的。 五、行政事业单位内控规范与其他规 章制度的关系 （一）单位内控规范与企业内控规范的关系 1. 存在的目的不同。 2. 资源配置的方式不同。 3. 预算的功能不同。 4. 产权的关系不同。 5. 法律的约束不同。 6. 绩效的评价不同。 （二）单位内控规范与各项财务规章制度的关系 不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽， 使其规则化、程序化、 系统化。 内控是一把打开“黑匣子”的钥匙。 五、行政事业单位内控规范与其他规 章制度的关系 五、行政事业单位
12、内控规范与其他规 章制度的关系 (三）单位内控规范与廉政风险防控机制建设 的关系 内部控制在方向、思路、内容、方法 上与廉政风险防控机制建设是基本一致的 。 六、建立和实施单位内部控制应遵 循的原则 （一）全面性原则 内部控制应当贯穿单位经济活动的决策 、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面 控制。 “两个全” 六、建立和实施单位内部控制应遵 循的原则 （二）重要性原则 在全面控制的基础上，内部控制应当关注 单位重要经济活动和经济活动的重大风险。 “两个重” 六、建立和实施单位内部控制应遵 循的原则 （三）制衡性原则 内部控制应当在单位内部的部门管理、 职责分工、业务流程等方面形成相互制约和
13、 相互监督。 “两个相互” 六、建立和实施单位内部控制应遵 循的原则 （四）适应性原则 内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情 况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整 和管理要求的提高，不断修订和完善。 “两个符合” 七、单位负责人在单位内部控制中的 职责 （一）行政事业单位的负责人 会计法第四条规定：“单位负责人对本单位的会 计工作和会计资料的真实性、完整性负责。” 第五十条规定：“单位负责人，是指单位法定代 表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的 主要负责人。” 七、单位负责人在单位内部控制中的 职责 （二）单位负责人在内部控制中应当发挥的作用 单位负责人在内部控制体系的建
14、立、体系的运 行和监督管理 等三个方面应当发挥领导作用、承 担总责任。 但是并不意味着要求单位负责人做到亲历亲为 ，而且可以通过建立工作机制和内部授权等不同 方式具体由其他工作人员去落实。 七、单位负责人在单位内部控制中的 职责 （三）其他工作人员在内部控制中应当发挥的 作用 内部控制进入到具体的建立和实施阶段后， 单位其他工作人员应当承担相应的责任，发挥 应有的作用。 遵照单位内部控制的各项制度和程序严格执 行内部控制要求，发挥各自的作用，形成全员 参与的内部控制机制。 八、单位应当如何开展内部控制 工作 单位应当根据本规范建立适合本单位 实际情况的内部控制体系，并组织实施。具 体工作包括：
15、七个步骤 八、单位应当如何开展内部控制工作 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 根据单位“三定”规定，通过组织相关人员包括邀请 外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务 、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动 的各项业务进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机 构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项 业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围 和内容。 八、单位应当如何开展内部控制工作 （二）明确业务环节 按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业 务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务 流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节 的部门和岗位设置，明确其职能范围和分工。 比如，预算执行、决算与绩效考评等主要业务环 节，并在各个业务环节中确定预算业务管理决策机 构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机 构的工作机制。 八、单位应当如何开展内部控制工
