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1、第二章 税收立法与税收计划 l本章主要内容： l第一节 税收立法 l第二节 税收计划 第一节 税收立法 l本节主要内容： l一、税收立法的原则 l二、税收立法机关 l三、税收立法程序 l四、我国税收立法存在的问题 一、税收立法的原则 l税收立法的原则是指确立税收法律体系以正确执行税 收职能时，所应遵循的指导思想。税收的立法必须遵 循一定的立法原则来进行，以保证税收立法的科学性 、合理性和有效性。 l一般来说，进行税收立法应遵循以下原则： （一）法定主义原则 （二）公平主义原则 （三）效率主义原则 （四）实质课税原则 （一）法定主义原则 l法定主义原则，又称为税收法律主义原则或税 收法定性原则，
2、是指由立法者决定全部税收问 题的一项立法原则。 l其基本内容包括： 课税要素法定 课税要素明确 纳税程序确定 l其核心思想是“立宪征税、依法治税”，即： 政府的征税权由宪法授予 税收制度以法律的形式确定 税务部门履行职责必须依法进行 税务争讼按法定的程序解决 l该原则的作用在于： 一方面使纳税人经济活动具有法律层面的稳定性。 另一方面使纳税人的经济活动具有法律层面的可预 见性，以充分保障纳税人的各项合法权益。 （二）公平主义原则 l公平主义原则，又称为税收的公平原则，是中外理论 界和各国政府所公认的两大税收原则之一。 l公平主义原则是指在进行税收立法时，应使纳税人承 受的税收负担与其经济状况相
3、适应。 l它包含了两方面的含义： 一是对经济条件或纳税能力相同的人征收数额相同的税收 ，即所谓的“横向公平”。 二是对经济条件或纳税能力不同的人征收数额不同的税收 ，即所谓的“纵向公平”。 l可见，税收的公平主义原则体现了横向和纵向两个方 面的公平要求，是“法律面前人人平等”思想在税收上 的具体体现。 l法律上的税收公平主义在立法方面具体体现为纳税人 既可以要求实质利益上的税收公平，也可以要求程序 上的税收公平。 l从实践的角度看，税收公平原则的提出不仅具有经济 意义，而且也具有政治、社会意义。 一方面，从经济角度看，就税制本身而言，税收公平对维 持税收制度的正常运行是不可或缺的。 另一方面，
4、从政治、社会角度看，税收所具有的调节居民 收入分配、缩小贫富差距的功能对于维持政治、社会的稳 定无疑具有重要作用。 l因此，税收的公平原则已成为当今世界各国进行税收 立法的首要原则。 （三）效率主义原则 l效率主义原则也是中外理论界和各国政府所公 认的两大税收原则之一。 l税收效率主义原则，又称为税收的效率原则， 是指通过税收活动实现效率目标。具体包括： （1）实现资源的最优配置； （2）对经济机制运行的影响最小； （3）提高税务行政效率，促进税制的简便和征收费 用最少。 l税收效率主义原则是经济学界和法学界所普遍 倡导的税收立法原则之一，在内容上可以分解 为税收的经济效率原则和税收的管理效率
5、原则 等两个方面。 税收的经济效率原则要求在进行税收实体法的立法 时，要尽可能降低税收对资源配置和经济机制运行 的影响，从而达到税收超额负担最小化和税收额外 收益最大化的效率目标。 税收管理效率原则要求在进行税收程序法的立法时 ，应考虑到以最小的行政费用获得最大的税收收入 ，同时降低纳税人的税收奉行费用。 资料一：征税的经济影响 l一般来讲，征税的经济影响有三种可能： 一是课税数额本身保持绝对的“中性”，其影响 仅限于征税数额本身，对经济不产生额外影响。 二是征税产生积极有利的影响，促进了社会经济 发展和利益增加，即产生了税收的福利收益。 三是征税产生了消极不利的影响，干扰和阻碍了 社会经济发
6、展，社会利益被削弱，即产生了税收 的超额负担。 l因此，按照税收效率主义原则的要求： 税收制度的设计和税收政策的运用应着眼于如何尽 可能地尽保持税收的“中性”作用。即尽可能地降低 税收超额负担，尽量减少税收对市场经济正常运行 的干扰，使市场在资源配置中发挥基础作用，以获 取较大的经济效率。 l注：绝对的税收中性是不存在的。 同时，应尽量使纳税程序简单、明确、有效，以降 低征税成本和纳税成本。 （四）实质课税原则 l实质课税原则也称为“实质重于形式”原则。 l其本质含义是在确定纳税人的纳税义务和税 收负担时，不能仅依据其外在的形式，而应 深入探求其本质。 l目的在于剔除纳税人面临的一些主客观因素
7、 的影响，对纳税人的行为和纳税义务进行实 质上的判定。 实质课税原则的意义 l实质课税原则对于税收管理具有重要的影响。 例如，交易双方以严重偏离公允价值的价格进行交易， 税务部门根据实质课税原则，有权调整其计税价格或重 新核定其应税收入，并据以计算应纳税额。 l实质课税原则的意义在于防止纳税人避税或逃税， 以保证税法的严肃性、权威性和公平性。 例如，中国新的企业所得税法就根据实质课税原则专门 规定了“特别纳税调整”的内容，以制约关联企业之间利 用转让定价所进行避税活动。 二、税收立法机关 l税收立法机关是指享有税收立法权，负责制定、修改 、废止税法的国家机关。 l一个国家的税法，主要是由享有立
8、法权的国家机关来 制定的。因此，狭义的税法仅指税收法律，从狭义角 度看，中国的税收立法机关仅指全国人大及其常委会 。 l广义的税法除了税收法律外，还包括税收法规和税收 部门规章，呈现出多级（层）次的特征。因此，从广 义角度看，中国的税收立法机关也呈现出多级（层） 次的特征。 多层次的税收立法机关 全国人大及其常委会 国 务 院 地方人大及其常委会 国务院税务主管部门地方政府 税收法律 授权立法 税收行政法规 地方性法规 税收规章 （一）全国人大会及其常委会 l根据中国宪法的规定，全国人民代表大会及其常务委 员会作为中国最高权力机关，负责制定、修改、废止 全国性的税收法律。 l在中国现行的税法体
9、系中，如个人所得税法、 企业所得税法、车船税法及税收征管法等 税收法律，都是由全国人大及其常委会制定的。 （二）国务院 l根据宪法和有关法律的规定，国务院负责制定税收行 政法规。此外，经全国人大及其常委会授权，国务院 还可以制定某些具有法律效力的税收条例。 l1全国人大及其常委会授权国务院制定的税收条例 在中国现行的税法体系中，如增值税暂行条例、营 业税暂行条例、消费税暂行条例等，都是由全国人 大及其常委会授权国务院制定的。 l2国务院制定的税收行政法规 在中国现行的税法体系中，如个人所得税法实施条例 、企业所得税法实施条例及税收征管法实施细则 等，都是由国务院制定的税收行政法规。 （三）地方
10、人大及其常委会 l根据有关法律的规定，地方各级人民代表大会都是地方国家 权力机关。省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政 区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规 相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性税收法规，报全国 人民代表大会常务委员会和国务院备案。 l省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的 市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同 宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触 的前提下，可以制定地方性税收法规，报省、自治区的人民 代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代 表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院 备
11、案。 （四）国务院税务主管部门 l根据有关法律的规定，财政部、国家税务总局、海关 总署等国务院税务主管部门负责制定税收部门规章。 l在中国现行的税法体系中，如增值税暂行条例实施 细则、营业税暂行条例实施细则、消费税暂 行条例实施细则、资源税暂行条例实施细则及 土地增值税暂行条例实施细则等，都是由财政部 、国家税务总局等国务院税务主管部门制定的。 （五）地方政府 l根据有关法律的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根 据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性税收法规 ，制定规章，报国务院和本级人大会常委会备案。 l省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市 的人民政府，可以根
12、据法律、行政法规和本省、自治区的地方 性税收法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人大会常委 会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。 l在中国现行的税法体系中，如房产税暂行条例实施细则就 做出了各省、自治区、直辖市人民政府可以根据条例制定实施 细则，或根据条例和细则的有关规定制定具体实施办法的规定 。 l如辽宁省人民政府制定的辽宁省房产税实施细则 。 三、税 收 立 法 程 序 我国税收法律的立法程序 l我国税收法律（狭义）的制定，一般要 经过以下程序： 提 议 阶 段 审 议 阶 段 通 过 阶 段 颁 布 阶 段 l（一）提议阶段 税法草案通常由财政部税政司或国家税务总局草拟 后
13、，提交国务院审查。国务院法制局将税法草案发 给有关部门征求意见，修改后提交国务院审议。国 务院审查通过后，提交全国人民代表大会或全国人 民代表大会常务委员会审查。 l（二）审议阶段 全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会 的法制委员会在国务院提交税法草案后，将税法草 案送国务院各有关单位和各省级人民代表大会征求 意见，修改后提交全国人民代表大会或全国人民代 表大会常务委员会审议通过。 l（三）通过阶段 全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会 在开会期间，要听取国务院关于税法草案的说明， 并经过代表或委员们的讨论或辩论，以少数服从多 数的方式通过税法议案，通过的税法，送国家主席 发布
14、。 l（四）颁布阶段 全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会 通过的税法，要送国家主席并以国家主席名义签发 ，公开发布实施。 四、我国税收立法存在的问题 l我国税收立法存在的问题，集中体现为： 税法的级次普遍较低 结构不合理 资料一：我国税收立法的级次 l从立法级次的上看，我国目前还没一部统领税收全局的税收基本 法。 l立法法作出了“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融 和外贸的基本制度只能制定法律” 的基本规定。但我国目前税收 立法的总体状况与立法法的基本要求还相去甚远。 l除了企业所得税法、个人所得税法、车船税法和 税收征管法外，我国目前所实际运行的各个单行税法的基本规 范主要是人
15、大对国务院的授权立法，在此基础上通过行政法规、 部门规章和大量的规范性文件对涉税的细节性事项予以具体化。 资料二：现行税法的补充性规定 l据不完全统计，针对现行税法的补充规定，财政部、 国家税务总局制定的涉税部门规章超过100多件，其 他规范性涉税文件超过1000多件，省以及省以下税务 机关制定的有关涉税规范性文件更多、更繁杂。 l在此种情况下，纳税人仅仅对上述这些纷繁复杂的法 规性文件进行简单地收集都难以做到，就更谈不上充 分理解税法条文并遵照税收立法精神了。还远未实现 真正意义上的“立宪治税”、“依法治税”。 资料三：我国的税法结构 l从立法结构上看，税法级次的立法 数量呈现出“金字塔”型
16、的结构特征 ，即立法级次越低，法条的数量越 多，对纳税义务的规定也越为精确 细致。 l从而导致了在税收领域行政法规和 规范性文件居于主导地位，而税收 法律却退居次席的“本末倒置”局面 ，这种情况在世界范围内是也极其 罕见的。 法律 授权立法 及行政法规 规章 及规范性文件 第三节 税收计划 l本节主要内容： l一、税收计划的概念 l二、税收收入计划的编制 l三、税收收入计划的调整 l四、对税收计划的评价 一、税收计划的概念 l税收计划是税务机关在现行的税收制度条件下，根据 国民经济计划及其发展变化的趋势，结合国家宏观经 济政策及财政税收政策的调整变化情况，对未来一定 时期内的税收收入进行测算而编制的收入计划。 l税收计划是政府预
