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1、震灾凸显统一应急信息平台重要性 ( 通信世界周刊) 汶川大地震造成了严重的破坏，给国家带来 了巨大损失，通信系统也遭重创。信息通信在抗 震救灾中非常重要，在抗震救灾中发挥着巨大的 作用，也正因如此，其遭受重创后中断以及艰难抢 通的过程才如此牵动全国人民的心。反思我国目 前的应急信息系统状况，建设统一的应急通信平 台迫在眉睫。 1 现有系统能力仍有欠缺 调查显示，我国是自然灾害多发国家，地震、 洪水、过境台风等自然灾害时有发生。其他工业 事故、交通事故、水污染事件以及S A R S 、禽流感等 传染病疫情更对人们的生命安全构成了严重威 胁。四川汶川地震使交通、通信全部中断，地震中 心区与外界全部
2、隔绝，给抗震救灾工作增加了难 度。 从抗震救灾过程中看出以下几个方面的问 题：目前我国应对突发事件应急工作总体基础比 较薄弱，主要体现在相关应急法规、应急机制有待 进一步建立健全；相关应急信息管理系统建设还 很落后；全民危机意识和危机教育比较薄弱，抗灾 和保障能力较低等。应急管理因其涉及面广、起 步较晚，理论知识、法律法规不完善等特殊性，在 国内信息化建设中一直处于滞后状态。目前国内 已经建成或规划建设的应急指挥系统，从地域分 布来看，多集中于一些经济发达的大中城市；从行 业领域来看，则多集中于公安、消防、医疗等公共 领域；从资金投入方向来看，多集中于硬件，约占 投资总额的7 0 ，而软件和服
3、务则分别仅占1 5 左右；从实际效果来看，多为“只应急不联动”或 “小联动”( 即1 1 0 、1 1 9 、1 2 0 三警合一) ，而诸如信 息集成、联动响应( 多部门、多行业、多领域联动) 、 协调指挥、统一调配、信息共享等方面的效能则还 处于相当薄弱的状况。 在这次抗灾中，卫星通信网在前期完全处在 5 4 瘫痪状态，根本原因就在于各部门建立的卫星预 警专网是一个近似于封闭的系统，因各自独立，互 不联接，使国内数以万计的卫星车成为摆设。由 于卫星系统与固网、移动网基本脱节，灾区的通信 网即便可以快速修复，仍存在全程或大面积覆盖 难以实现的问题，严重阻碍了救灾的进展。目前 很多部门建设的系
4、统都非常强大，但不同部委之 间的系统缺乏互相协调和调度的机制，在紧急情 况下互相调用更不可能。 出现这种被动局面是因为被呼吁多年的应急 联动体制始终未建立起来，各部门、各地方政府都 各建一套应急网络，各自采购先进设备，各自组建 自用的管理团队，国家花了庞大的建设费用，但应 急仅仅是部门性应急，基本不存在网络层面的应 急联动。联动的根本对策就是在信息提供商、信 息组织者、信息运营商、信息传输者、信息使用者 之间建立一套完整的融合方式。各个部门应不再 独立建立应急预警系统，而是向国家级专门的运 营组织机构提出需求和解决问题的目标，由专业 化的机构按照联动、开放、统一标准、公益化的目 标，建立统一的
5、开放预警平台。 应急联动，就是要做到政策、体制、市场、社会 公益四方面的联动，中国需要成立专门的应急联 动机制，按照国务院关于全面加强应急管理工作 的意见，把“推进国家应急平台体系建设”列为 “加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工 作，明确执行“加快国务院应急平台建设，完善有 关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应 急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥 机构、统一高效的应急平台体系”。 目前我国应急信息系统的能力急需提升，应 急通信系统并不是独立存在的系统，而是多种应 用系统在应急方面的特殊应用，通过合理的应用 各种业务系统，可以满足不同的应急通信需求。 一般的信息平台只能提供“
6、过去”和“现时”的状态 数据，而我们需要打造的应急平台应能提供“未 来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决 策、预期救援结果评估以及全方位的监测监控，具 有发现潜在威胁的预警功能。应急平台是为应急 管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能 对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能 动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案， 形成实施预案的交互式实战指南，为应急管理提 供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。 应急平台建设是应急管理的一项基础工作，对于 建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏，运转 高效的应急机制、预防和应对自然灾害、事故灾 难、公共卫生事件和社会安全事件，减少
7、突发公共 事件造成的损失具有重要意义。 2 应急系统应统一建设 在灾后重建中，应考虑地震等自然灾害的影 响，优化整个电信网的多元化布局。发展应急通 信优势技术，建立起一套空中与地面相结合、有线 与无线相结合、固定与机动相结合的立体应急通 信系统，加强互联互通监管和通信相关设施保护 工作。更要建立一体化的应急通信管理体系，制 定详尽周密的应急保障预案，还应定期进行应急 通信演练活动。通信企业应充分挖掘各方面的资 源优势和建设能力，在国家统筹安排下，配合建设 一个能满足更高要求和适应更复杂情况的应急系 统。 建立天地结合、模式多样的立体应急系统，是 要在建立完善固定网、移动网通信保障之外，建立 立
8、体的应急系统。由于卫星电话、短波电台受自 然条件影响极小，因此可以作为主要的救灾临时 通信设备。另外，短波在应急通信中非常适用：它 非常适合县乡一级的应急通信需要，因无线电报 不依靠额外的传输介质，且传输距离可达几百公 里，并且其机动性好，成本低，在应急通信中应得 到广泛应用。 建立政府主导、企业配合的统一应急系统，是 明确政府和运营商各自的职责，建立由政府出资、 统一管理和调度、各运营商积极配合的应急通信 系统，要加强政府不同部门之间协调和联系。应 急通信系统有着典型的公共物品的特点，而公共 物品的特殊性决定其一般都应由政府来提供。应 急通信系统成本高昂，使用频率较低，在某些危难 情况下使用
9、还可能免收通话费用，不会产生多少 经济效益。由政府出资，能对应急通信系统的建 设进行客观调控和合理布局，通过综合各运营商 的意见，结合特点不同的方案，以较低的成本建设 多种应急通信系统相结合、能够对紧急情况迅速 反应的系统。在遇到紧急情况时，政府迅速启动 应急预案，统一调度各应急通信设施，从而达到最 佳的应急效果。 建立图文并茂、多种业务融合的宽带应急系 统，是让电信视频监控、视频会议等数据通信系 统，在通报险情、指挥求援、紧急救助等方面发挥 出重要作用，并让远程医疗、远程教育等融合的数 据通信业务在抗震救灾中发挥作用，如汶川大地 震发生后，成都应急联络指挥中心一直在使用“全 球眼”视频监控系
10、统，为应急指挥提供大量第一手 的现场资料。在这次抗震救灾过程中，电信运营 商体现出了强烈的社会责任意识，在网络恢复和 业务恢复方面也显现出了明显的优势。在此次地 震灾害引发通信网络出现故障造成通信中断时， 各大电信运营商及时利用网络故障恢复、故障定 位、网络优化等技术迅速恢复网络，保证了各种通 信业务的正常运行。 3 提高效能是重中之重建设城市应急 无线方式 我国正处于社会转型阶段，群体性突发事件 时有发生。城市人口集中、财富集中，大力开展信 息化建设，提高政府对突发公共事件的应对能力， 减少人民生命和财产损失，维护社会稳定，这是构 建“和谐城市”的根本要求，而从目前全球和我国 城市信息化进程
11、来看，建设无线城市已经成为一 种主流的选择。 据统计，全球已超过6 0 0 个城市开始或计划 建设无线宽带城域网络，以满足公共接入、公共安 全和公共服务的需要。短短几年内，无线城市发 展极快，目前已成为自来水、电力、道路、地下水之 后的第五公共事业。我国台湾省台北市的无线城 市网络( 聊Y ) 在全球是非常有特色的：一是人 口覆盖率达到9 0 ，二是在设计上与正在发展的 W i F i 相结合，三是市政府并没有出资，而是通 过竞标给得标团队营运权来间接干预的。市政府 5 5 在项目推进中扮演政策沟通者( 通过推广宣传让 市民知道政府为什么要推动这一计划) ，政府通过 和承建企业合作共同打造台北
12、市无线城市，也让 市民了解整个项目的建设进展情况，并可以基于 无线城市提供更多敢务服务。 但我国所有的建制市中，开展城市应急信息 系统建设的城市所占的比例还很小。今年5 月 1 5 日，上海嘉定区政府宣称，嘉定无线城市一期 工程完成，嘉定城市居民可以享受免费的W i F i 无线互联网服务。至此，嘉定成为中国内陆地区 首个真正大面积开通无线宽带网络服务的城市。 我国无线城市实施最基础的层面是解决网络接人 “最后一公里”的瓶颈，普及宽带以及互联网接入， 消除数字鸿沟；第二层面是建立无所不在的信息 网络环境，使市民无论用哪一种数字终端，都可以 随时随地访问互联网；第三层面通过无线城市建 设创新，进
13、而促进城市的现代化管理，提高城市服 务水平。目前，全球在建和规划中的无线数字城 市已经超过1 0 0 0 个，无线城市主要运营模式有 l S P ( 因特网业务提供商) 模式、广告模式、政府独 营模式、合作社模式。何种模式最好，仍需探索和 实践。 4 完善应急通信响应机制 应急响应，速度是关键。提高应急通信效率 的根本方法是建设完善的应急通信响应机制。首 先，要建立一体化应急通信管理体系，即解决众多 通信网和互联网运营主体复杂情况下应急通信的 统一指挥、步调一致问题。其次，要制订详尽周密 的应急通信保障预案。通信部门要做到重要时 间、重要地点要重点设备，重要部门要重点防范。 各级政府和通信部门
14、要针对可能发生的情况，制 订相应的详尽周密、切合实际、行之有效的应急通 信保障预案，以保证一旦出现问题，就能立即行动 起来，并以最快速度完成应急通信保障任务。尤 其要强调的是，发生恐怖袭击和战争等关系到国 家安危和民族存亡的大事时，要保证国家领导人 5 6 和其他重要人士之间能够随时保持联系，保证通 信畅通无阻。再次，要定期进行应急通信演练。 把演练形成制度，以保证执行应急通信任务时，工 作人员做到操作熟练、快速准确。最后，要使应急 通信与时俱进。当随着时间的推移，人们所面临 的问题和形势在改变后，原来确定的各种规章制 度、设备设施和应急方案一旦不足以应付当前出 现的情况时，应急通信就必须做到
15、与时代同步。 5 加强应急通信的风险管理 应急通信保障的管理可分三个类别。一是常 规性的通信保障，主要针对通信网络建设中和日 常优化运营中的各种风险，如设备故障。二是重 大事件的通信保障，指影响面大的事件，如发生通 信故障将对运营商产生较大的负面影响。三是突 发事件的通信保障，对突发事件的通信保障要强 调应急方案的设计，一旦突发事件发生，就可立即 启动应急方案，将产生的影响降为最低。 一套有条理的应急通信保障风险管理方法应 该包括以下特点：有备无患，对所有发生的风险进 行评估；综合考虑风险的概率和发生后果，针对性 地设计应对方案；客观存在与重大事件和突发事 件的风险管理的相关成员都应该明确风险管理针 对的假设，并参与风险管理计划；风险发生的概率 是不断变化的，风险应对措施也应不断完善，需要 不问断地监控风险，反复评估风险发生的概率和 风险发生的后果，做到主动管理；风险应对计划包 括风险控制、减缓计划和应急预案等不同策略，需 要被正式地确认、测试和实施，要有专门的人员负 责每一个风险应对方案。 配合风险管理，应急通信保障预案要体现全 面性、科学性、时效性和可操作性，以使其真正能 够在应对突发事件中发挥作用。应急预案应具有 前瞻性，可以体现对突发应急事件的预判。此外， 在预案建设过程中，应急预案还要全面落实一元 化的指挥调度体系。
