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1、如何突破区域经济一体化的制度瓶颈 -基于长三角区域法规政策差异冲突的调查分析基金项目：2008年度国家社科基金项目区域地方法规冲突与协调研究以长三角为例（课题编号：08BFX002）的阶段性研究成果。刘思慧 宁丽娟 欧贞均 指导教师：易凌教授摘 要 为配合国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见（国发200830号）的贯彻落实，对长三角二省一市800名立法、司法系统等人员开展了问卷调查和访谈，调查的重点主要放在长三角的税收优惠、招商引资、人力资源、社会保障、道路交通、生态环境、医疗卫生、科技法规等方面的法规政策差异冲突。经调查，长三角区域法规政策中存在不同程度的差异冲
2、突现象，从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和区域一体化目标上看却是一种非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了长三角区域经济一体化的法治进程，长三角区域法规政策差异冲突已成为长三角区域经济一体化实现的制度性障碍。关键词 长三角；经济一体化；区域法规政策冲突；调查分析一、调查背景 在经济全球化形势下，加强区域经济合作，实现区域经济一体化，既是实施党和国家分区域率先实现现代化的需要，也是提升区域乃至我国国际竞争力的需要。然而，区域经济一体化必须建立在一个统一的市场规则基础上，而通过协调立法来实现区域法制一体化是解决区域经济一体化最
3、有效的手段。基于区域内各省市的立法权限相对独立，在短时间内实现区域的统一立法是比较困难的。但是目前区域立法差异和冲突日益严重，已经构成区域经济一体化的制度性障碍，这单单靠地方政府的独立立法根本解决不了区域之间的利益冲突。要解决区域立法上的不平衡，必须在原有区域利益的基础上进行区域利益的第二次分配，短期内只有通过地区间的协调与合作这一比较容易推动的方式来实现，为区域经济一体化的实现扫除障碍。长三角作为中国经济发展最有活力的地区，其两省一市地理位置相连，文化特征相似，经济发展水平接近，需要按照区域经济发展的总体目标，确立合理的地域分工，优化各类资源的配置，发挥各地区的优势，从而提高区域经济的整体竞
4、争力，实现共建共荣的目标。因此，经济利益的一致性为长三角法制一体化提供了坚实的基础。当然，作为长三角组成部分的各省市均有自己的独立的经济利益，因而长三角法制一体化不可能是法制的完全相同。此外,根据我国立法制度的规定，在长三角地区不但“两省一市”有制定相应法规、规章的权力，四个较大市（无锡、宁波、徐州、苏州）也有着制定相应法规、规章的权力，再加上具有法源性的其他规范性文件制定的主体范围就更广泛了，这就必然出现长三角区域内法规、规章及其他规范性文件的多样化、不同规定乃至冲突。为贯彻落实国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见，加快长三角区域经济一体化的法治进程，我们组织了
5、长三角区域法规政策冲突的调研。长三角区域法规政策冲突是指长三角地方法规政策中同类事项规定不一致而导致的负面效果的现象。其调查目的是为了了解长三角区域法规政策冲突的现状、原因、影响以及对协调立法的认知程度。通过问卷调查，获取信息、发现问题，提出协调的对策，为协调和解决长三角区域立法冲突提供参考依据，为长三角区域经济一体化的实现扫除法制障碍。二、调查的结果与分析（一）问卷调查的基本情况为了掌握第一手资料，较详尽地了解长三角区域法规政策差异冲突的现状、原因、影响以及对协调立法的认知，我们与浙江省人大、宁波市人大联合组织了此次问卷调查。考虑到调查对象的代表性，于2008年6月至12月向长三角区域内（浙
6、江、上海、江苏）的立法部门、政府部门、司法系统、公司企业、医疗卫生、交通运输、金融保险行业等各界人士发出问卷1000份，收回有效问卷800份，统计结果见图1-1。可以看出，有将近一半的被调查者工作在司法行政部门以及立法部门，这部分人了解法规政策的制定和操作，熟悉长三角各地区的法规政策情况。此外，还有公司企业、医疗卫生、交通运输、金融保险行业等，所占比例合理且具有代表性，因而可以客观反映社会大众对这一调研问题的认知现状。图1-1：调查对象所在部门被调查对象年龄分布为：30岁及以下占42.4%；31-45岁占45.5%；46-55岁占11.1%；56岁及以上占1%。调查对象以中青年为主，集中于社会
7、经济生活的主力阶层，所受文化教育水平比较高，都有一定的实践经验和法规政策评价能力，关心长三角区域发展，能够反映社会的主流观点和愿望。其职务分布为：单位负责人（或主持工作）占6.7%；单位副职领导人占3.4%；中层以上干部（包括中层）占25.8%；中层以下干部（不包括中层）占25.8%；普通职员占38.2%。表明调查对象中60%以上是各级领导干部，受过较好的教育，担任着重要的专业岗位职责，因此，可以认为他们的判断和理解力具有代表性，他们所表达的态度对有关决策部门有参考价值。（二）调查对象对问卷主要内容的选择结果及其分析调查结果表明，长三角地区法规政策存在不同程度的差异冲突现象。按照差异冲突选项数
8、由高到低的排列依次是：税收优惠政策、招商引资、土地出让政策、劳动保障、生态环境保护、医疗卫生、人事法规、道路交通、科技教育、其他，见图2-1。其中，税收优惠、招商引资、土地出让、劳动保障等方面的法规政策冲突最为明显。这一问题值得深思，从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和区域一体化目标上看却是一种非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了长三角区域经济一体化的法治进程，长三角法规政策冲突必然阻碍长三角区域法规政策一体化的实现，进而影响长三角区域经济一体化的法治进程，区域立法冲突已构成长三角区域经济一体化实现的制度性障碍，希望有关部
9、门给予高度重视。图2-1：长三角法规政策差异冲突程度1、长三角法规政策差异冲突的现状经调查，长三角法规政策差异冲突主要表现在以下几方面：（1）税收优惠和招商引资政策差异冲突的现状通过招商引资带动本地区经济快速发展，已成为一些地方政府的共同做法。在问到“长三角招商引资政策冲突主要体现在哪些方面”时，有64.3%的人认为表现在地价上进行恶性竞争；55.1%的人认为表现在税收上进行恶性竞赛；42.9%的人认为提供超越国家优惠政策的措施；36.7%的人认为非开发区内企业享有开发区的优惠政策，见图2-2。以上数据说明长三角地区招商引资政策的冲突非常严重，地价和税收优惠政策已成为各地招商引资使用最频繁的手
10、段，无限度的优惠或降价必将导致地方政府间的恶性竞争，国有资产的大量流失。图2-2:长三角招商引资政策差异冲突的现状税收优惠政策是地区招商引资的重要手段之一，根据我们的调查数据显示：有53.5%的人认为外商投资企业的企业所得税享受完“两免三减半”的优惠政策后各地给予的所得税税率优惠额度方面存在差异和冲突；46.5%的人认为各地给予外商投资企业免征、减征地方所得税方面存在冲突；42.4%的人认为在长三角有些地方已突破“两免三减半”的企业所得税的优惠政策底线；34.3%的人认为在免征地方所得税期满后，凡当年企业出口产品产值达到当年企业产品产值达一定百分比以上的，免征地方所得税方面也存在差异；27.3
11、%的人认为对生产性外商投资企业，在“两免三减半”期间，免征地方所得税方面也存在差异，见图2-3。上述调查数据表明，部分地区过度的优惠政策不但导致税收流失，造成财政收入的减少，而且还会加剧长三角区域市场的非良性竞争，削弱了政府的宏观调控能力，极不利于区域市场的有序竞争。要改变这一现象，首先，要求各政府明白，中央、地方分税制改革只是对财政集权体制的局部调整和结构优化，而未根本改变我国现行财政体制的集权性质；其次，急需协调区域优惠政策差异冲突，统一区域优惠政策。譬如，2008年1月1日起施行的中华人民共和国企业所得税法规定企业（包括内、外资企业）所得税税率为25%，同时取消“两免三减半”的政策。由此
12、可见，国家已经注意到各地方税收优惠政策的差异冲突所带来的不良后果，并积极采取了有效措施。这是个良好的开端，希望国家以及各地方政府继续加以重视，进一步为实现长三角区域一体化扫除法律障碍。图2-3：长三角税收优惠政策差异冲突的现状（2）人力资源法规的差异冲突现状发展长三角区域经济一体化必不可少的一个条件是实现人才、劳动力在各省市间的自由流动。但目前由于长三角各地区在人力资源方面的法规差异极大（主要表现在劳动法规和人事法规政策的差异冲突方面），已影响到区域人才、劳动力的合理流动，从而间接影响到区域经济一体化的发展。就长三角劳动法规而言，58.6%的人认为在用人单位解散、被依法撤销、宣告破产或者因其他
13、原因终止时应给予劳动者经济补偿方面存在差异冲突；49.5%的人认为劳动者在试用期间的劳动报酬标准方面存在差异；38.4%的人认为在事实劳动合同关系是否受到法律保护方面存在不同；26.3%的人认为在劳动争议处理方面也存在差异，见图4。一方面，劳动者在试用期间的劳动报酬标准方面存在的差异将直接导致同工不同酬（待遇）的不公平现象的产生；另一方面，就劳动者而言，劳动报酬、劳动补偿等方面的规定往往是各地劳动者择业考虑的优先条件，这些方面的差异冲突势必会影响人力资源的流向，最终会造成部分地区劳动力过剩，同时使部分劳动者失去良好的择业机会。图2-4：长三角劳动法规政策差异冲突的现状就长三角人事法规政策而言，
14、有64.3%的人认为在人才引进方面存在差异；50%的人认为在人才落户方面存在不同。这些都事关各地区是否能留住优秀人才。还有在人力资源共享方面的法规差异（43.9%）也比较明显。例如，关于技能证书或其他从业资格证书的规定，各地方都不大相同，这就阻碍了各地之间的经济交流以及共同市场中的人员自由流动。这将不利于人力资源的优化配置，更不利于区域间的人力资源共享，将会阻碍人才、劳动力在各省市间自由、合理地流动，势必会影响长三角人事一体化的法治进程。特别是对大学毕业生的就业问题，我们认为长三角地区应加强高校毕业生就业工作的联动和协作，形成长三角地区高校毕业生统一的就业市场和就业指导服务体系。图2-5：长三
15、角人事法规政策差异冲突的现状（3）社会保障法规政策的差异冲突现状社会保障制度在长三角区域经济与社会协调发展乃至和谐社会构建过程中均发挥着重要作用。但是，由于各地区社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异，客观上形成了各地区间社会保障制度的法规差异乃至冲突。特别在全球金融危机的形势下，完善的社会保障制度就显得尤为重要。其中，医疗保险、养老保险、农民工社会保障方面的差异冲突是较突出的，数据分别是53%,48%,46%。产生这种差异冲突的根本原因是各地区的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本地区居住或工作的人员。因此，社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另
16、一地区工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在长三角各地区间的自由流动，严重影响了社会保险制度在长三角不同地区间的协调和对接，以致给区域流动人员带来许多不必要的麻烦，甚至直接影响到众多流动人员合法权益的保障。如上海的小城镇社会保障制度，在其他两省就没有相应对接制度；同样浙江省的低标准社会保障制度在苏沪两地也没有制度接口，这势必会成为影响相关人员流动的制度障碍。图2-6：长三角社会保障法规政策差异冲突的现状调查中我们吃惊地发现，各统筹区域间不仅政策差异冲突较大，而且还存在着人为地为账户的转移设置障碍的情况，甚至于连省内的同一市区内不同统筹区之间个人帐户转移都会有障碍，如杭州市对于中心市区中的余杭、萧山二区养老保险关系转入也规定了需在市区参保5年以上 杭州市人民政府关于进一步完善我市职工基本养老保险制度的若干意见，20
