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1、治理产能过剩成效的分析及对策-企业管理论文治理产能过剩成效的分析及对策 胡迟|文 2016年2月5日，国务院“罕见”地于同日发布了关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见、关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见两个文件。众所周知，产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一。国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。而且与以往时期相比，处理产能过剩问题已
2、经更加刻不容缓。 一、我国治理产能过剩的历史经验 长期以来，我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示，上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。IMF世界经济展望的数据显示，2002年后，除少数年份外，我国投资率均超过最终消费率，2013年达到48.9%，比“金砖四国”中的印度、巴西分别高13.9和29.7个百分点，而发达国家投资率普遍在25%以内。持续的高强度投资必然造成产能增长超过需求消化能力，产能过剩也就在所难免。自上世纪90年代以来，我国经济一直饱受产能过剩的困扰。我国制造业在1992-2002年和200
3、8-2009年期间出现了明显的产能过剩现象，平均产能利用率分别为69.6%和75.8%。1998年至今，中国经济半数以上时间、许多重要行业的平均产能利用率大体在70%至75%，均处于产能严重过剩状态。IMF发布的研究报告甚至认为，中国的产能利用率仅为60%。除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。原国家发改委领导曾披露，2013年，多晶硅、光伏电池、风机的开工率分别是35%、57%、70%。 为解决产能过剩问题，我国政府采取了诸如产业政策、环保政策、财政货币政策等多方面的应对措施。“铁本事件”成为当年压缩过剩产能的标志性事件。2005年11
4、月，国务院常务会议把钢铁产能过剩作为调控的“靶心”。2006年，国务院出台了（关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知，从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理，严格控制新上项目，重点调控行业的投资增速。2007年以后，几乎每年的中央经济工作会议都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月，国家发改委等十部门联合宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。 “十二五”以来，抑制产能过剩更是成为国家宏观部门调控的重要内容之一。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务。2013年10月，国
5、务院发布关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见（以下称指导意见）指出，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，并提出了通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展的目标。指导意见是“十二五”时期颁布的最重要的化解产能过剩的政策。时至今日，虽然“十二五”时期已经结束，但指导意见仍然处于执行的中期。为了继续有效化解产能过剩，需要对目前的产能过剩状况以及相关政策的执行效果进行深入的分析和把握。 由于我国尚未正式披露最新的产能利用率数据，历年的政府工作报告及此次颁布的钢铁与煤炭两个行业化解过剩产能意见均未对产能过剩的现状状况做出评估，所以只能根据国家有关部门（如发改委、工
6、信部和统计局等部门）报告、新闻报道等渠道，获取零散的产能利用率数据，来进行对比分析。2013年10月发布的指导意见所用为2012年的数据，其后历经2013年、2014年、2015年。从搜集到的数据看，几个主要行业的产能利用率变化情况大致如下（见表1）。 由于缺乏足够的数据支撑，在此无法对指导意见所列钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能五个重点行业的产能过剩状况作出2015年与2013年的对比分析。但就数据相对翔实的钢铁行业看，2013年的产能利用率有所上升，但在2014年与2015年又下滑甚至低于2012年的水平。因此，单就钢铁行业看，2015年末的产能过剩状况很可能还略高于2012年末的水
7、平。2016年2月，国务院首选选择钢铁行业再发布关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见也就在情理之中了。 其它机构发布报告所披露的数据也从不同角度反映工业领域产能过剩状况。 1中国欧盟商会：中国的产能过剩：如何阻碍党的改革进程 2016年2月，中国欧盟商会发布报告称，在研究了粗钢、电解铝、水泥、炼油、玻璃、纸和纸板、化工和造船八个产业后，看到其中前六个产业显示出工厂的开工率比2009年全球金融危机过后更低，由此也可推导出该六个行业的产能利用率情况。该报告称如果不能有效解决，产能过剩将会严重阻碍中国经济改革进程。中国欧盟商会发出警告，目前中国严重的产能过剩可能加剧贸易紧张，还可能令中国企业背
8、上大量债务，导致工作岗位流失。央行去年12月份开展的研究也在江苏省发现了类似幅度的行业产能利用率下滑。 2中国企业家调查系统：2015中国企业经营者问卷跟踪调查报告 近几年，中国企业家调查系统陆续发布产能过剩的调查数据，在2013-2014年所调查的19个制造业行业大类，产能过剩的情况仍十分严重：在2013和2014年，这19个大类行业平均产能利用率分别为72.0%和72.2%，均低于75%。中国企业家调查系统还连续跟踪调查了企业家对产能过剩情况的看法。其最新发布的2015中国企业经营者问卷跟踪调查报告得出的结论是，企业经营者认为，产能过剩问题更加突出，设备利用率仍在下降。 调查结果显示，认为
9、本行业产能过剩“非常严重”的企业经营者占16.1%，“比较严重”的占58.6%，两者合计比重比2014年上升了0.7个百分点，为近四年来的最高值。从2012年至2015年，选择“非常严重”项的企业经营者的比例呈现上升态势（见表2）。 调查还显示，从不同行业看，采矿业以及制造业中的纺织、服装、造纸、化工、化纤、非金属制品、钢铁、有色金属、金属制品、通用设备、汽车、电气机械、电子设备等行业产能过剩问题突出，产能过剩“比较严重”或“非常严重”的企业超过八成，而电力热力燃气及水的生产和供应业、信息传输软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业以及制造业中的仪器仪表等行业则相对较好，半数左右的企业经营者认为
10、“基本不存在”产能过剩。 设备利用率也能反映产能过剩的严重程度。调查结果显示，认为2015年设备利用率在“75%及以下”的企业经营者占58.6%，“7590%”的占29.9%，“90%以上”的占11.5%，企业总体平均设备利用率为67.8%，其中制造业企业的平均设备利用率为66.6%，比2014年的调查结果下降了4.4个百分点（见表3）。该结果也基本映证了上面中国欧盟商会的调查结论。 从上述数据看出，自2013年10月发布指导意见后两年多以来，产能过剩并未得到根本性的有效治理，有些行业的产能过剩甚至还有所加剧，产能过剩状况依然十分严峻。中国欧盟商会主席伍德克表示：“中国在过去十年并没有按照计划
11、解决产能过剩问题，这使得情况更为恶化。”究其原因，治理产能过剩虽然是着眼于供给侧的，但产能过剩状况却与供给及需求两者均密切相关。 从供给看，国内的现实情况是，每年都在压缩过剩产能，以钢铁行业为例，根据工信部公布的数据，2010年至2014年，我国累计完成淘汰落后炼铁产能12135万吨、炼钢产能9287万吨。2016年政府工作报告公布的数据是：近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。与此同时，虽然投资增幅已经下降，但仍然在上马新项目，新增产能甚至超过压缩产能，抵消了压缩产能的效果。中国钢铁工业协会公布的数据显示，2014年我国淘汰
12、炼铁产能3000万吨左右，同时新增炼铁产能3000万吨，虽然较2013年下降36.2%，较2012年降幅过半，但新增炼铁产能与淘汰炼铁产能基本相当，当年全国实际炼铁总产能较上年基本未变。 从需求看，“十二五一以来，我国经济增长持续放缓，从2011年的9.3%降至2015年的6.9%。经济下行造成总需求下降，致使在产能已经压缩的情况下，相对的产能过剩情况并未好转。以煤炭行业为例，在经济下行、能源结构转换与新能源消费增加的情况下，我国煤炭行业自2012年起步入寒冬，甚至出现了“量价齐跌”的惨烈景象。煤炭消费量在2014年“史无前例”的转为下降。2014年、2015年，煤炭消费量分别为28.12、2
13、7.52亿吨煤，分别下降2.9%、3.7%，煤炭企业出现全行业亏损。国家统计局的数字显示，到201 5年末，全社会存煤已持续48个月超过3亿吨。但国内煤矿现有生产能力40亿吨左右，在建规模11亿吨，我国煤炭产能过剩问题十分突出。 二、未来化解产能过剩的策略选择 去年12月召开的中央经济工作会议提出，2016年要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。今年的政府工作报告更是明确提出，着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产
14、能。 毫无疑问，产能过剩业已成为“十三五”时期经济转型升级、结构调整过程中必须攻克的难题。与以往几次产能过剩相比，目前产能过剩的驱动因仍然是经济增速下滑带来产业结构性调整的需求，外部疲软的经济环境更是给产能过剩的现状“雪上加霜”。民生证券发表报告认为，在新常态下，经济增长率不可能恢复以前两位数水平，加之产业结构调整，因此，本次产能过剩所需耗费的时间会更加漫长，相关行业业绩受去产能；中击到回升时间跨度相对更长。从国际经验看，世界上发达国家和地区（如欧洲、美国、日本）均经历过产能过剩阶段。上世纪80年代“亚洲四小龙”在出口导向型经济支撑下，一度投资率也较高在35%左右，致使90年代末遭受亚洲金融危
15、机冲击时，货币危机迅速扩展到经济危机，其中产能过剩是重要因素，这方面韩国等尤甚。这些国家陆续花了20-30年的时间才慢慢化解掉过剩产能。更何况，我国的产能过剩还带有自身的体制性、政策性的原因，当然也有企业本身追求扩大规模的原因。因此，我国化解产能过剩不可能一蹴而就，也不能操之过急。更要从长计议。2013年10月发布的指导意见给出了5年的时间，今年2月颁布的化解钢铁与煤炭行业产能过剩的意见又提出了5年的时间。实际上把政策执行期限由原来的2018年延长至2020年。这也是考虑到化解产能过剩任务的长期性和艰巨性。中国企业家调查系统此前发布的调查报告同样显示，71%的企业认为产能过剩“非常严重”或“比较严重”。超过一半的企业认为，要消化目前的过剩产能，至少需要3年以上的时间。从治理产能过剩的经验看，3-5年的时间仍然是不够的。 回顾治理产能过剩的历史，可以看出，产能过剩的发生是反反复复，屡次治理，又屡次反弹。产生产能过剩的原因一直基本相同，治疗对策也基本相近，而导致政策失效的原因也基本相同。例如，在我国，政府特别是地方政府因追求高增长而导致产能过剩这一重要原因一直没有明显变化。由于存在过度追求速度和投资偏好的体制机制动因，地方政府行为上必然要人为压低生产要素等投资品价格支撑投资高增长，无论是各地招商引资中的竞争性压价政策一土地、税收优惠，不计环境成本，还是要素
