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1、 我国职业病监管及防治中存在的问题与对策河南新密市刘寨镇农民工张海超“开胸验肺”事件曾一度引起社会各界的高度关注，该事件充分暴露了我国职业病鉴定防治体制的弊端。随着我国工业经济的快速发展，各种职业病已成为危害劳动者身体健康和生命安全的重要因素，也成为我国经济社会协调可持续性发展的一个严重障碍。我国接触职业危害人数、职业病患者累积数量、职业病人死亡数量和新发现病人的绝对数量均居世界首位，成为职业病危害最严重国家之一，而我国职业病的鉴定与防治工作却与世界先进国家有较大差距。所谓职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在工作中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。20
2、02年4月18日，卫生部、劳动保障部发布职业病目录 ，包括尘肺、职业性放射性疾病、职业中毒、物理因素所致职业病、生物因素所致职业病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性肿瘤和其他职业病等十大类115种。我国的职业卫生监管工作经历了3个阶段：从建国初期到1998年，职业卫生监管主要由劳动部门负责；1998年机构改革后，原劳动部承担的职业卫生监察职能划转至卫生行政部门；2003年，卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理等职能划转到原国家安全生产监督管理局，2005年又明确将此项职能划归国家安全监管总局，职业卫生监督管理的职能由卫生部门和安监部门共
3、同承担。我国职业病的现状及特点我国职业病的现状。近十年来，我国职业病发病情况呈现明显的凹形反弹倾向。发病人数从20世纪90年代初逐年下降，1997年降至最低后又呈反弹趋势，其中主要是尘肺病检出率显著回升，尘肺病又以煤工尘肺、矽肺最为严重。据有关部门粗步估算，我国现有1600万家企业存在着有毒有害的作业场所，受不同程度危害的职工总数超过2亿人，每年因职业病危害造成的直接经济损失约达1000亿元，间接经济损失2000亿元；平均每年新发职业病人数高达2万，其中尘肺病发病数占80%，急、慢性中毒约占20%；现存累计患者67万余人，而实际病例远远高于报告数字。因职业危害给我国造成的经济损失要大于因工伤事
4、故造成的经济损失。我国职业病的特点。一是接触职业病危害人数多(数以亿计)，患病数量大，发病年龄下降，新职业病不断出现，专家估计今后10年至15年我国职业病发病总数还将呈继续上升趋势； 二是职业病危害分布行业广，乡镇企业、外资企业职业危害严重，农民工成为职业危害的主要受害者； 三是职业病危害流动性大、危害转移严重；四是职业病具有隐匿性、迟发性特点，危害往往被忽视；五是职业病危害造成的经济损失巨大，影响长远。我国职业卫生工作中存在的主要问题国家法律制度不健全，执法力度不够。2001年，全国人民代表大会常务委员会审议通过的中华人民共和国职业病防治法和中华人民共和国安全生产法 。由但于体制上的原因，我
5、国还没有实现职业安全与职业卫生的统一立法，职业安全和职业卫生的分别管理自然不利于提高行政效率和降低行政成本。此外，法规标准体系与国外工业化发达国家职业卫生法规标准体系相比存在诸多不足，如我国法定的职业病目录中仅列致癌性因素8种，而美国2005年公布的致癌物报告中致癌物质种类达到246种，国际癌症研究所(IARC)2004年公布的确定的人类致癌物为95种，很可能是人类的致癌物66种，可能的人类的致癌物多达241种。职业卫生监管体系严重缺陷，监管职责不明。我国在进行机构改革时，将职业卫生监管职能从劳动部转归到卫生部，后又将作业场所的职业卫生监督职能划转到安监部门。我国分割了职业安全与职业卫生，由安
6、监和卫生两部门从不同方面履行职责，给实际工作带来严重困难。2003年机构调整后，卫生部门失去了执法权，不能再到企业进行现场执法，而职业病防治法中又规定它是执法主体。安监部门由于职能划分不合理，缺少执法主体法律依据，尚未完全承接此项职能。职业卫生监管和技术服务力量薄弱、职业病监测网络不完善。目前，全国有毒有害企业超过1600万家，而接受职业卫生监督的却不足10万家。国家对职业卫生管理方面的培训少，企业对职业卫生管理人员的培训更是鲜有，导致职业卫生监督和管理人员的断层。实际工作中，从事职业卫生管理的人员常常是兼职工作，特别是企业，常配备一些对工艺和毒物知之甚少的人员从事管理。我国的社会保障、保险体
7、系不健全。我国虽在工伤保险条例中将职业病患者也纳入工伤保险范围内，但工伤保险机制不完善，实际执行情况较差。特别是广大进城农民工，用人单位违法用工情况普遍存在，农民工享受不到“五险一金”等社会保障的待遇，甚至无劳动合同，遇到职业病等工伤需要保险赔付时缺乏法律依据，已经构成了新的社会问题。此外，农民工的大病医疗保障、养老保险也处于欠缺状态。企业防治观念淡薄，责任意识薄弱。用人单位对职业病防治工作重要性的认识严重不足，不履行职业病防治责任。很多企业的生产过程中存在的职业危害依然严重，卫生防护设备陈旧，职业卫生条件恶劣；用人单位有意无意地忽视职业病危害的存在，不履行职业病告知义务，不组织职业病防治知识
8、培训和劳动者体检；劳动者发生健康损害时，立即辞退或中止与劳动者的劳务合同，严重损害劳动者的健康权益。职业病诊断鉴定过程复杂。由于劳动合同制度不健全、用工管理混乱，使相当多的用人单位在职业病诊断鉴定中存在不规范行为，劳动关系、职业史、职业健康监护资料和工作场所职业病危害因素检测等资料不全造成职业病诊断机构难以受理劳动者的职业病诊断申请，一些职业病患者不能及时进入法定诊断程序。此外，职业病防治法及其配套法规、规章中对用人单位在职业病诊断鉴定中负举证责任没有明确的规定，引发了很多争议和纠纷。国外职业病监管的启示国外发达国家经过200多年的努力，工伤事故已经得到有效遏制，职业安全问题已得到较好解决，而
9、职业卫生工作则成为这一领域工作的重点，越来越走向高度专业化，逐步形成了防止职业健康伤害的三位一体(工程技术、个体防护和精细管理)的综合格局。美国 1970年，美国颁布了职业安全与卫生法, 是世界上最早建立职业安全卫生法的国家，并成立3个永久性机构：职业安全与卫生监察局(OSHA)、职业安全与卫生复审委员会(OSHRC)、职业安全与卫生研究所(NIOSH)。NIOSH 是隶属于疾病控制与预防中心(CDC)的一个研究机构，负责编制职业病识别指南、疾病与工作关联指南等指导性文件，但并不作为国家标准发布，而是为了配合有关法规提供的一种技术咨询服务，已受到参与职业病判定有关医生的肯定。OSHA 隶属于美
10、国劳工部，负责颁布并实施工作场所安全与卫生法规，制定了一系列的战略方针和对策，并实施强制检查，对违反职业安全卫生的行为进行处罚。OSHRC 独立于美国政府部门，对OSHA 的工作进行监察和监督。与职业卫生统计有关的工作则由劳工统计局(BLS)负责，采用由下至上(企业雇主记录和报告)和由上至下(OSHA 和 BLS 年度调查)相结合的调查统计方式。近年来，美国职业安全健康局将最危险的工作场所和伤害率与职业病发生率高的企业的雇主确定为重点监管对象，实施3种不同的执法计划：加强执行计划(EEP)-跟踪具有严重、故意或反复违反美国职业安全健康局相关规定的历史记录的雇主；特别工地关注计划(SST) -重
11、点关注伤害事故率和职业病发生率最高的工作场所的实施效果；国家重点计划(NEPs)-关注公认的全国性重大健康或安全风险。同时辅以教育、培训和合作计划，使工作场所伤害事故、职业病患者和死亡事故数量下降。欧洲 将职业病的诊断纳入工伤赔偿或保险系统，其体系与美国基本相似。英国于1974年颁布了职业安全与卫生法 ，其职业卫生的法规、监管和调查统计体系与美国具有一定的相似性。所不同的是，英国的职业卫生监管机构和统计主管机构为专门的职业安全与卫生执行局(HSE)和地方当局(LAs)，1998年颁布的安全和卫生(执法机关)规章规定 LAs 主要管理批发、零售、办公、休闲和餐饮的职业安全和卫生，HSE 和 LA
12、s 通过执法联络委员会(HELA)进行协同；并成了负责卫生和安全相关规章制度制定的职业安全卫生委员为(HSC)。德国的劳动医学是在早期的德国企业内医疗保健医师体制的基础上发展起来的。德国的法律规定：雇员超过20人的企业必须建立劳动保护委员会，由一名雇主或雇主委托的代理人、两名企业雇员委员会的代表、企业医生、劳动安全专员和现场安全员组成。企业医生和劳动安全专员的任务分别是：在劳动保护和事故预防涉及到有关健康保护或劳动安全(包括使劳动更加符合劳动者的要求)的所有问题上向雇主提供支持。德国还针对生产事故建立了很多职业协会，法律法规规定了工业企业工伤者由职业协会负责，具体由职业协会劳动保护所执行；职业
13、协会要对职业事故进行登记和调查，对符合条件的人员给予职业事故保险赔偿；雇主参加职业协会是强制性的，是开办企业的前置条件，职业事故保险费由雇主全部支付，其他的公共保险由雇主和雇员各承担一半。日本 于1947年颁布了劳动基准法 ，规定在厚生劳动省设立劳动基准局作为监督机构；1972年颁布劳动安全卫生法也规定了劳动基准监督官的权限和司法警察的职权，并在需要专业知识的劳动安全卫生领域设立了产业安全专员及职业卫生专员，对企业、工人等进行指导。各大型产业集团内部设有劳动科学研究所，除负责本集团内部的劳动卫生和劳动保护工作外，还负责职业病鉴定工作。解决我国职业病监管中问题的根本方法（1）尽快完善职业病防治法
14、律法规及职业卫生标准，完善职业病防治法实施细则，明确执法主体，使职业病防治工作操作性更强；调整政府机构在职业卫生监管方面的职能分工，将职业安全和职业卫生纳入统一管理，形成职业病防治工作的长效联动机制。(2) 落实国家职业病防治规划(20092015年) 。各级政府和有关部门要重视并切实履行职业病防治职责，将定职业病防治规划纳入国民经济和社会发展计划，并进行考核。同时，要增加职业病防控的经费投入，坚持预防为主原则。(3) 相关部门要加大执法力度，特别是对职业病危害严重企业的整治，提高企业的违法成本。与此同时，切实有效的执行职业病危害预评价和控制效果评价，落实“三同时”审查，从源头上控制和消除职业
15、病危害。(4) 建立完善的职业卫生保障机制。如充分发挥职业病工伤保险体系的作用，强化我国工伤保险行业差别费率和费率浮动机制的作用，并将职业病的诊断和康复同时纳入工伤赔偿(保险)系统。(5) 建立完善的劳动卫生与职业病档案管理，建立健全职业病报告的组织系统，将现有职业病防治信息网络重新整合，整体规划、进一步完善职业病监测体系；统一职业病、工作相关疾病统计口径，并与国际接轨及互认。 (6) 积极开展职业卫生健康教育与促进，加强用人单位的职业卫生知识的宣传普及，提高劳动者的自我防护意识和防护能力，增强个人防护的自觉性。(7) 积极探索适应多种所有制并存的职业卫生管理制度与服务模式，建立适合我国国情的
16、流动职业人群的健康管理机制。特别是完善健康档案和健康证制度，强化就业前体检和职业病检查。(8) 加强职业病防控的技术服务力量，提高技术服务水平，以市场机制合理配置职业卫生技术服务资源，实现职业卫生技术服务的社会化、市场化；同时实施职业卫生管理人才培养计划，建立一支既精通业务、又熟谙法律的高素质的职业卫生管理队伍。(9) 实行重点管理和分类管理制度，按照企业的危害程度进行分级分类管理。(10) 建立系统的职业卫生信息与职业病防治评估体系，通过科学分析信息，加强职业中毒事故的预测、预警，及时、准确评估职业病防治效果。(11) 政府应针对现行社会保险制度的缺失，探索适合农民工特点的养老保险、医疗保险等的办法，依法保护农民工职业安全卫生权益。(12) 充分发挥工会、妇联等社会团体的职能。全国总工会在福建、浙江、山东、河北、陕西等五个省份试点“工会主动参与职业病防治工作” ，督促并协助用人单位开展职业病防治工作，取得一定的成效。(13) 充分发挥社会舆论的导向作用，引导公众科学防治职业病
