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1、美国次贷危机救助法律规制及启示 内容摘要次贷危机全面爆发以来，蔓联储及美国财政部采取了多种救助措施来应对危机。金融危机救助是一种政府运用公权力干预市场、拯救市场的行为，即是一种经济法行为，应从救助权力来源、规范救助方式、明确救助责任三个方面对其进行规制。美国对次贷危机的救助启示我们应尽快建立和完善存款保险制度、金融监管协调机制、涉外金融监管立法、救助责任追究机制。 关键词次贷危机；金融救助；法律规制 2007年8月，美国次贷危机爆发并迅速向其他国家蔓延，逐渐演变成为全球性的金融危机，对美国及全球性经济产生了巨大的冲击。美国在此次危机中采取了哪些救助措施?这些救助措施有哪些创新之处?如何对政府的
2、救助行为进行法律规制?这是我们在全面剖析这场危机的过程中不可避免地遇到的几个问题。本文正是从以上几个问题出发，对次贷危机的救助措施进行了全面的分析，并试图从法律的角度对救助行为进行规制，进一步得出对我国有益的几点法律启示。 一、美国次贷危机救助的主要措施 (一)美国次贷危机救助的货币政策 在危机初期，美联储悉数使用了传统的货币政策工具，以及相应的政策手段，对金融市场进行了全面的干预。 1公开市场操作，注入流动性。从2008年8月9日开始的整个8月份，美联储频繁使用了公开市场操作，注入和回收流动性。除通常采用的隔夜回购交易外，根据需要，还多次使用14日回购交易等满足市场持续流动性需求。8月10日
3、当日注入流动性更高达350亿美元，远远超过数十亿美元日均交易规模。 2降低联邦基金基准利率。尽管面临着通胀的压力，2007年9月18日，美联储将联邦基金基准利率由5.25降为4.75，是2003年6月以来首次降息。此后，联邦基金利率多次下调，从未来趋势看，这一工具的可操作空间也不大。 3降低贴现率。2007年8月17日，美联储决定下调贴现率0.5个百分点，从6.25降至5.75，并将贴现期限由通常的隔夜暂时延长到30天，还可以根据需要展期。同时，贴现贷款的抵押品包括房屋抵押债券等多种资产。至2008年8月30日已经先后十余次降低贴现率，贴现贷款余额大幅上升，为银行业提供了大量流动性支持。 随着
4、危机的扩散和升级，除了使用上述的传统政策工具外，美联储还创新地运用了三个突破性的救助手段： 1流动性支持工具频繁创新。美联储除了运用传统的市场流动性支持声明、公开市场操作、窗口贴现等方法和手段外，还创新性地设置了短期拍卖融资便利(TAF)、定期证券借贷便利(TSLF)、一级交易商信贷便利(PDCF)、货币市场共同基金流动便利(AMIF)、商业票据融资便利(CPFF)、短期资产支持证券贷款便利(TAlE)等工具多方位、多角度地支持市场流动性。 2流动性提供范围不再局限于银行，而是向各类金融机构、特定的金融市场以及实体经济扩展。传统上，央行行使的“最后贷款人”职能的范围仅限于商业银行等存款类机构，
5、但这次美联储向市场提供流动性的对象已经包括了货币市场基金、投资银行、保险公司甚至是实体经济。显然，美联储提供流动性的范围大大扩展了。 3货币互换和协同降息。在对此次次贷危机的救助中，美联储先后与10个国家签订或扩大了临时货币互换协定用以增强离岸美元流动性，展开了两次货币互换，并于2008年10月8日联合欧洲央行、英格兰银行以及瑞士和瑞典的央行同步降息50个基点，并且发布了关于降息的联合声明。通过开展货币互换和协同降息，满足了美国本土以外对美元的流动性需求，有效地稳定了金融市场。 (二)美国次贷危机救助的财政政策 17000亿美元救助法案。2008年10月3日，美国国会众议院通过了修改后的救助法
6、案。修改之后，新的7000亿美元救助法案的主要内容包括：规定美国证券交易委员会有权暂停按市值计价会计准则，该准则是20世纪80年代推行的，要求公司以当前市场价格而不是此前支付的价格来评估资产价值；将美国联邦存款保险公司(FDIC)提供的存款保险上限从10万美元提高到25万美元，允许FDIC一直到2009年底都可以向财政部申请无上限贷款，以弥补与更高存款保险上限相关的损失。核心内容是授权政府购买银行以及其他金融机构的不良资产，用来帮助他们摆脱危机困扰。 2救助问题金融机构。财政部联合美联储开展了一系列的紧急注资救助活动，美联储主要提供贷款，为相对比较好的金融机构提供贷款，收购有问题的金融机构，比
7、较典型的是美国银行收购美林、摩根大通收购贝尔斯登时，美联储都提供了大量的贷款。另外，财政部直接收购一些金融机构的股份，比如对美国最大的保险公司AIG、房地美、房利美股票出现大幅下跌，发生流动性危机时，采取由政府直接购买其股份，对这些机构进行所谓的国有化。 此外，由于美国汽车行业陷入次贷危机，面临大规模破产倒闭的风险，2008年12月19日，美国政府表示，白宫将通过财政部问题资产救助计划向困境中挣扎的美国汽车制造商提供174亿美元紧急贷款，这些贷款将分两个阶段发放，首批贷款总额为134亿美元，第二批40亿美元贷款将于2009年2月与TARP第二批救助资金一同发放，通用汽车和克莱斯勒首先获得贷款，
8、福特汽车已表示目前不需要现金救急。 (三)美国次贷危机救助的长期计划 危机救助计划通常由短期和长期两部分组成。长期救助计划涉及结构变革、新制度和新政策等方面。次贷危机的发生也引发了美国政府部门和社会各界的认真反思和总结，推动了随后展开的金融监管体系的全面性变革。2008年3月31日，美国财政部长保尔森向国会提交金融改革方案金融监管体系现代化蓝图，它被认为是自美国1929年经济大萧条以来最大规模的金融改革计划。对金融监管体系提出进行结构性改革，这套综合性的改革计划分短期、中期和长期提出了改革建议。 短期建议主要针对住房贷款市场，强化商业行为监管和市场稳定性，内容包括：(1)强化总统金融工作小组(
9、PWG)职责，增加储蓄监管局(OTS)、货币监理署(0cc)、联邦存款保险公司(FDIC)作为成员；(2)成立一个新的联邦委员会，即抵押贷款委员会，监管抵押贷款市场活动；(3)改善美联储向非存款类机构的流动性提供。 中期建议主要致力于改进市场监管，提高市场效率，内容包括：(1)在储蓄监管方面，取消联邦储蓄银行牌照，代之以全国性银行牌照，并撤销OTS，监管职责并入OCC；(2)在州银行方面，对州注册银行监管职责转移至美联储(Fed)和FDIC；(3)在支付清算方面，建议为支付清算系统建立联邦章程，并由美联储负责监督；(4)在证券和期货方面，建议改变目前证券和期货市场分别由不同监管机构监管的局面，
10、将证券交易委员会(SEE)和商品期货交易委员会(cFIE)合并；(5)在保险监管方面，建立全国性的经营规则，并由财政部下属 的全国保险办公室(010)负责监管。 长期建议则是在金融服务业建立起“目标导向”的现代化监管框架，监管部门重新界定为三大类：市场稳定监管局(Fed)，负责金融市场稳定性；审慎金融监管局，负责与政府有关的金融机构的稳健经营；商业行为监管局，负责各类金融主体的市场标准和规则。此外，建立统一的联邦保险公司(Federal Insurance Guarantee Corporation，17IC,C)处理监管失灵的问题机构，而美国证监会则继续负责上市企业证券的监管工作。 二、金融
11、危机救助行为的法律规制 经济法的基本属性之一就是国家运用法律对社会经济生活进行干预，是国家运用公权力对市场失灵进行介入和调整。金融危机救助行为，是一个政府运用公权力干预市场、调解市场的行为。那么危机救助行为就是一个经济法行为。既然是一个经济法行为，笔者认为经济法应该从以下几个方面对金融危机的救助行为进行明确的规制。 (一)遵循救助权力法定原则 权力来源法定原则是对政府救助经济生活的本质要求。它是指政府实施救助行为时，必须事先获得法律的明确授权，即符合法律实体与程序的规定。包含两层意思：一是救助权力来源法定。无法律就无行政。政府救助市场的一切权力应来源于宪法和法律的授权，任何行政法规、规章和规范
12、性文件不得成为政府行使救助权力的来源。二是依法救助。政府作为法律行为其行为人不应当享有特权，它也应当在法律授权的范围内按照法定的程序行使权力。在享有法律权利的同时，也应如同其他法律行为的行为人一样服从法律的权威，履行法律义务。 (二)规范救助方式 金融危机救助的方式，用一种法律的语言讲应是一种法律上的行为，它是一种具有法律意义、通过人们的意思表示表现出来的，能够引起一定法律后果的行为状态，亦即政府作为金融危机救助的主体“进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。_6J此次危机中，美联储除了运用传统的市场流动性支持声明、公开市场操作、窗口贴现等方法和手段外，还创新性地设置了短期拍卖融资便利
13、(TAF)、定期证券借贷便利(TSLF)、一级交易商信贷便利(PDCF)、货币市场共同基金流动便利(AMLF)、商业票据融资便利(cPFF)、短期资产支持证券贷款便利(TALF)等工具多方位、多角度地支持市场流动性。美联储还联合世界主要国家的央行通过开展货币互换和协同降息，满足了美国本土以外对美元的流动性需求，有效地稳定了国际金融市场。此外还采取了政府购买银行以及其他金融机构的不良资产、为较好的金融机构提供贷款、收购有问题的金融机构、政府直接购买其股份、对这些机构进行所谓的国有化等方式来实施救助。 (三)明确救助责任 经济法除从政府救助的上述方面进行规制以外，还要对政府不当救助、滥用救助权等违
14、法行为所应承担的法律后果做出明确规定，确保政府救助最优化。比如在次贷危机中，雷曼兄弟公司申请破产保护，这是世界四大投行之一，有着150多年的历史，影响力和资产规模都比贝尔斯登大上十倍以上，但这次联邦政府没有救。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特蒙代尔指出，事后证明，美国政府不入市拯救雷曼兄弟是一个错误的举措。救则生，不救则死，救与不救之间政府及相关负责人应当承担什么样的责任，是我们经济法应明确规定的事项。经济法作为一部把实体规范和程序规范融于一体的法律，在规定和追究不当救助的政府及其工作人员方面，具有相当的优势。经济法对责任的追究除采取传统的行政制裁、民事制裁和刑事制裁三种方式以外，还可以采取各种公私
15、法兼容的社会性制裁手段，如扣发奖金、市场禁入、注重责任追究的复合性和多元化。同时，经济法还可以规定调节、仲裁、行政复议和诉讼等多种救济途径，确立责任追究的法律程序，维护国家、社会和当事人因不当干预受到侵害的合法权益。 三、对完善我国金融法律的几点启示 (一)尽快建立我国的存款保险制度 存款保险制度作为防范金融危机的三大法律制度之一，是问题金融机构危机处理中不可或缺的一环，各国均以存款保险制度作为危机处理过程中救助重组的资金来源，以实现市场退出后对存款人或其他债权人的补偿。要维护存款人利益，让存款人特别是居民储户承担全部损失，既不利于处置工作开展，也不符合中国的国情。但目前采取的由央行或国家财政
16、垫付的方式其处置成本未免过高，也极易引发道德风险和加大金融风险。因此，我国应加快建立存款保险机构的步伐，尽快建立一部明确的存款保险法，强制我国境内所有吸收储蓄存款的金融机构参加，对金融机构进行投资、援助、解困及保险，以维护存款人利益和金融机构在社会公众中的信誉。保险基金的筹集可参考国际做法，由资本金、保险费、投资收入组成。其中资本金由财政部、人民银行、投保机构按净资产的一定比例认购股份。保险费在设立初期应考虑我国实际情况，采取统一保费制；随着运行机制的成熟，针对不同金融机构应采取区别保险费率方式，按照我国金融机构的风险评级体系，对不同风险等级的金融机构实行不同费率(可根据经济形势适时调节)，并且对同一家金融机构同一存款人设立最高保险额，超过部分的存款损失由存款人自己负责。_
