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1、城市管理行政执法中存在的问题与对策摘要:城市和谐发展是和谐社会的基础, 城市的和谐发展系于有效管理。在构建和谐社会中, 城市管理行政执法部门肩负着重要职责。本文首先介绍了城市管理行政执法的重要意义，接着分析了我国城市管理行政执法存在的问题，这些问题涉及到管理模式、管理法制以及管理人员等方面，在此基础上，文章提出进一步完善我国城市管理行政执法的对策。关键词：城市管理 行政执法 问题 对策 城市和谐发展是和谐社会的基础, 城市的和谐发展系于有效管理。在构建和谐社会中, 城市管理行政执法部门肩负着重要职责。可以说城市管理水平代表着城市的发展水准，城市管理是一项重要的关键性工作。 当前，我国不少地方城
2、市管理行政执法还存在不少问题，还需要进一步改进城市管理行政执法。为此，本文就我国城市管理行政执法问题做一探讨，以期望对我国城市管理工作进一步完善起到些许作用。 一、城市管理行政执法的重要性 近几年来，随着城市国际化、现代化进程的不断加快和社会经济的迅猛发展，社会经济的快速发展和市民群众对高质量生活、居住环境的追求，给城市环境管理工作提出了越来越高的要求。 城市管理贯穿于城市发展的全过程。城市管理是城市化的重要内容，应有之义。城市管理的好坏，影响城市化的速度和质量，城市化程度的高低彰显城市管理水平状况。在推进城市化进程中，不但要注重通过工业化、信息化及其城市基础设施建设等给城市化提速，而且要注重
3、强化城市管理工作，营造良好的城市环境，提升提高品位，从而加快城市化进程，提高城市化质量，最大限度地释放城市的社会效益、经济效益和环境效益。 二、当前我国城市管理行政执法现状及其存在的问题 为了更好的探讨完善我国城市管理行政执法对策，在此首先介绍我国当前我国城市管理行政执法现状及其存在的问题。 （一）当前我国城市管理行政执法现状 2002年,国务院作出关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定,授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区划内有计划、有步骤地开展相对集中的行政处罚权工作，这就是城市管理综合执法。“综合执法”正是适应了城市管理体制由分散到集中,由单一到综合的发展要求。城市管理综合执法的核
4、心是,由经过国家有关机关批准成立的综合执法组织根据有关法律规定,集中行使城市过去若干个执法部门的行政处罚权,对公民、法人和其他组织遵守城市管理方面法律法规的情况进行监督检查,并对违法行为进行处罚。 当前,城市管理综合执法由最初的试点城市的星星之火,到现在全国大部分城市的燎原之势发展非常迅速。截至 2006 年底, 除经国家批准的 23省、自治区的 79 个大中城市和 3 个直市开展相对集中行政处罚权工作外, 一些省、自治区政府根据国务院授权, 又批准了 200 多个地方开展此项工作。城管综合执法队伍如今已发展到几十万人。 （二）当前城市管理行政执法存在的问题 当前，城市管理行政执法工作已由试点
5、逐步向面上推广，取得了显著的成效，受到了各级政府和人民群众的普遍认可。然而，实事求是地讲，工作实践中仍存在着一些问题和矛盾，主要有以下五个方面。 1、城市管理行政执法模式滞后 当前我国城市管理行政执法部门主要是根据法律法规，按照工作职责，通过工作人员和执法人员对城市部件、事件实施监督和管理，从而保证城市基础设施的正常运营、城市环境不断改善。但随着社会主义市场经济的建立和完善，这一传统模式已不能适应城市的快速发展，其弊端也日益显现出来。其弊端主要表现为信息滞后，管理被动后置；政府管理缺位，专业管理部门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉；管理方式粗放，习惯于突击式、运动式管理；缺乏有效的监督和
6、评价机制。出现问题时，容易造成无利益的事情，互相推诿；有利益的事情，争抢不断。同时，由于城市管理执法主体多元化，其编制性质多属于自收自支的事业单位，其经费包括工资来源主要靠收费和罚没收入 。这样导致的一个严重弊端是，城管部门为了生存，而不得不将执法天平向经济利益倾斜，也就是千方百计追求收费源，而忽视了执法的程序、手段和成效。不仅不利于城管工作的正常开展，而且构成了城管违法行政的内在激励因素。此外，目前的城管执法手段主要采用机动巡逻和群众举报的方式，此执法手段的弊端是波动性、周期性回复和短效管理，使城管与小贩陷于长期的“游击战争”中，耗费了相当的人力、财力和物力，但执法成效并不明显。 2、城市管
7、理行政执法长效管理措施未到位 对于违章行为，我们往往注重于突击整治，声势大，见效快，而日常管理环节相对薄弱，整治成果难以长期巩固，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环之中。如无证设摊、跨门占道营业等问题，执法局开展了多次集中整治行动，取缔违章行为，有力打击了违章者的嚣张气焰，然而由于这种执法的临时性和突击性，加上没有长效管理措施作保障，致使整治效果显著但不能持久。 3、城市各部门之间协调配合不力 城市管理工作面广量大、情况复杂，需要各相关部门密切配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，综合管理成效相当低下。如乱停车问题，大量的“摩的”无序停放、载客，造成道路拥阻、市容混乱，交
8、警、客管、城管等部门因管理职能交叉，未能长期通力协作，致使管理效果大打折扣。如跨门占道经营问题，部分店面根本不具备室内经营条件，而工商部门却核发了营业执照，经营者往往以此为借口而跨门占道营业，给市容管理带来负面影响。又如无证摊贩管理责任在于城管，但在其放弃无证设摊后如何维持生计问题，又不属于城管部门职责范围，导致只堵不疏，造成“回潮”现象明显，很难从根本上予以解决 。 4、城市管理行政执法法制建设不健全 我国有关城市管理的法律法规散见于政府各部门制定的法规中，缺乏一个独立、专门和完备的法律体系，有关城管的法律体系比较混乱，关于城管的法律法规之间相互冲突和矛盾，缺乏统一性。具体体现在以下几个方面
9、：（1）城市管理行政执法工作大多依据的是地方性条例、办法、规定等，其效力和群众的认可度不如国家正式颁布的法律法规。（2）法律法规过时。一些法律法规颁布的时间已有十多年，其内容已不适应新形势发展的要求。比如我们经常应用的城市市容和环境卫生管理条例和城市绿化条例都是1992 年6 月颁布的。城市市容和环境卫生管理条例是原则性法规，不能适应各个地区的情况。（3）法律法规存在冲突。随着各地的经济发展，各级地方政府纷纷出台了从本地区利益出发地方性法规。这些地方性法规有的与中央的制定的城市市容和环境卫生管理条例相冲突和矛盾。中央与地方之间出现有关城管法律的真空地带，从而导致了城管工作中的权责不清、职责不明
10、、互相推诿机构重叠、多头执法、重复执法和利益纷争等弊端，亟待立法工作的完善。 5、城市管理行政执法人员素质建设滞后 当前城市管理行政违法相当普遍，而导致违法普遍的一个主要原因就是城管人员素质低下，这也是城管违法行政的根本所在。由于各级政府对城管的重视程度不够，在现有城管选拔、录用、激励和培训机制不完善，并且在这些机制的执行不规范和城管队伍管理混乱的情况下。使得许多素质低下的人员利用制度的漏洞和“走后门”的非正当途径混入城管队伍。这部分城管人员法律观念淡薄，缺乏服务意识，业务能力较差，素质普遍较低，普遍存在“寻租”心理，使得城管队伍的整体素质不高。在部门利益和经济利益的驱使下，这些城管人员往往滥
11、用职权、以权谋私、执法混乱和暴力执法。导致城管在人们心目中的形象日益丑化，严重影响了城管队伍的声誉和干扰了城管工作的正常开展，并带来极坏的社会影响。 当然，我国部分城市管理行政执法还存在着其它问题，再次不再详述。 三、进一步完善城市管理行政执法的对策与建议 城市的竞争力不仅取决于城市的硬实力，还取决于城市的软实力，而城管工作的作为城市管理力的直接体现，是构成城市软实力的重要组成部分。因此，城管工作的好坏也在一定程度上直接关系到城市竞争力的强弱。目前的城管行政和执法工作存在着诸多问题，改进城管行政和执法工作，如何减少和杜绝城管违法行政和暴力执法的问题，应是各级政府重视和亟需解决的问题。可以从以下
12、几个方面来改进城市管理行政执法工作： （一）明确城市管理主体 城市管理主体有两个：一为政府内有城市管理执法权限的行政机关。各级政府中的城市管理行政执法局从事城市管理无可厚非，但笔者以为要实现城市管理的优化，政府及政府公务人员也要以实际行动理解与支持城市管理，熟悉国家大法尤其要熟悉地方法律法规。二是社会第三部门。政府与执法局应积极宣传与动员社会各界中的企业、学校、社区、新闻媒体等知晓、参与城市管理，尤其要让其了解与熟悉城市管理方面的地方性法规等，要充分整合现有的资源，挖掘潜力，形成区、街、社区和物业公司三级管理网络。 （二）进一步完善我国城市管理行政执法法律建设 行政许可法实施后，部分行政审批许
13、可项目如渣土消纳场地、夜间施工许可证等已被取消，而相关配套管理制度并未出台，加上城管法律法规本身就存在着许多缺陷，致使我们在日常工作中出现了明显的管理缺失，导致各类违章行为骤然增多 。这也需要进一步完善有关法律法规。要制定规范城市管理综合执法的法律,以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权和综合执法的地方性法规和规章。并把综合执法纳入各业务领域的法律法规中,解决目前单行法律法规和行政处罚法的冲突,解决城市管理综合执法依据不足的问题。所以立法机关应尽快制定统一的城市管理法,确立城市管理综合执法的体制,对综合执法组织的法律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定为综合执法组织的
14、依法行政奠定基础。 （三）进一步强化措施管理行政执法人员素质建设 要严格执行公务员法和其他有关规定，严把“入口关”，认真按照公务员录用的各个环节，采取考试、考核等办法，以公正、公平和公开的方式，录用德才兼备的人才进入城管队伍。强化培训制度,认真做好培训工作，通过培训树立城管人员的服务意识和法治意识，不断提高执法人员的专业素质和执法水平。严格绩效考核制度，建立能上能下的淘汰机制，使“优者上，劣者下”，改变过去“只能上，不能下”的平庸考核机制，使城管人员获得工作的危机意识和上进意识，形成对城管人员的强力约束机制。完善内部激励机制，使绩效与薪酬相挂钩，杜绝平均主义和大锅饭，提高城管人员的工作绩效。
15、（四）加强行政执法部门与外部平行部门的联系 城市管理行政执法机关是城市综合行政执法部门，这个部门享有的行政处罚权有一部分是从其他行政机关划拨过来的，如现阶段许多城市管理行政执法局都集中了工商行政管理部门的对无照商贩违法行为的行政处罚权；环境保护部门的对城市噪声污染违法行为的行政处罚权；公安交警部门的对侵占道路影响交通违法行为的行政处罚权。由于集中了这些行政机关的行政处罚权，所以，城市管理行政执法机关必然要同这些相关行政机关发生联系，这就产生了同相关部门的协调与配合问题，协调、配合不好就会影响城市管理行政执法的效率。因此，一起简单的违章行为可能涉及城管、公安、工商、环保等诸方面，因此加强各部门之间的协作配合，建立完善相关部门执法联动机制，显得尤为重要。我们应推行“城管执法、公安护法、法院司法”三者有机结合的城市管理综合执法及保障机制，城管执法的严肃性和刚性度将明显增强，公安警队执法保障、人民法院司法保障以及对城管执法的指导、监督作用充分，将成为部门间联动执法一个成功的典范。 城市管理行政执法是城市管理工作正常开展的保证。虽然目前的城市管理行政执法工作中存在着这样那样的问题，但是我国各地区都在积极探索和大胆实践。只要我们立足于我国的具体国情，构建适合各地具体情况的行政执法模式，就能促进城市管理水平的提高，保障我国的城市化健康、有序发展。
