国外城市管理模式与理念

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1、国外城市管理模式与理念 1 一、城市管理基本内涵 （一）城市管理几大认识误认识误 区 城市管理不只是城管执执法（难啃难啃 的硬骨头头交给给城 管、集体收益性与个体损损益性之间发间发 生冲突） 城市管理不只是城市运行管理 城市管理不只是城市专业专业 管理 2 （二）城市管理的内涵 广义义城市管理是政府对对城市行政辖辖区内一切 人、事、物的管理。 狭义义城市管理是对对城市基础础性功能设设施和公共 空间间的管理，目的是维护维护 城市的健康正常运转转 和良好秩序，特点是一个管理部门门要涉及多个系 统统的专门专门 事权权，是城市的综综合管理。 3 城市管理的几个核心问题问题 ： 城市管理的主体是城市政府

2、。 城市综综合管理的职责职责 范围围是维护维护 城市基础础功能设设施，管 理城市公共空间间。 城市管理的最终终依据是法律，城市管理活动动依据来源于 法律授权权或行政授权权。 城市综综合管理的目的是保障城市健康运行、促进进市民和 谐谐相处处。和谐谐城管是城市管理的最高境界。 城市综综合管理活动动是行政行为为，具有公益性、综综合性、 专业专业 性、强制性、简单简单 重复性、个体损损益性。 4 二、国外城市管理：模式与理念 （一）国外城市管理的模式 市长议长议 会制模式 市行政长长模式 市经经理制模式 市委员员会模式 议议会委员员会模式 市镇镇会议议制模式 5 1、市长议长议 会制模式 市议议会和市

3、长长共同负责负责 市政，共同行使城市 管理的权权力。市议议会是市的立法机关，行使 立法权权和监监督权权。市长长是市的最高行政长长官 ，掌握行政大权权。市议议会由城市选选民选举产选举产 生。 根据市议议会和市长长掌握权权力的不同，市长议长议 会制可以分为为弱市长议长议 会制和强市长议长议 会 制。6 弱市长长制的特点是由选选民选举产选举产 生的议议会权权力大，其权权 力包括从议议会中选举选举 市长长，任命其他重要部门门的负责负责 人 ，负责负责 准备备和执执行预预算。议议会下面设设众多相当于行政部 门门而独立存在的委员员会。 市长长基本上是名誉职职位，只能任命一少部分不重要的行政 官员员，而且还

4、还要经过议经过议 会同意，没有重要的行政权权，只 有有限的否决权权。 弱市长议长议 会制 7 强市长议长议 会制 强市长长制的特点是市长权长权 力比较较大，市长长不是由市议议 会从议员议员 中选举产选举产 生，而是由选选民选举产选举产 生，市长长有 权权任命和罢罢免所有机构和部门门的领导领导 ，无须议须议 会同意 ，负责编负责编 制和执执行财财政预预算，并且对议对议 会的动议拥动议拥 有 否决权权，且难难以被市议议会推翻，除非市议议会以绝绝大多 数通过过；强市长长制对对市长专业长专业 能力要求较较高。 议议会只能行使立法权权力，不能干涉行政事务务。 8 市长议长议 会制在美国多数城市中实实行，

5、美国人口 5000人以上的城市共计计3007个，其中有1568 个城市实实行市长议长议 会制，其中大中城市比例更高 ，人口50万以上的城市80%采用此模式。 日本、法国、意大利、澳大利亚亚和德国的一些城 市也采用此制。 9 2、市行政长长模式 市行政长长制是20世纪纪中期在美国出现现的一种城市管理 体制，该该体制的特点是由选选民选举产选举产 生市长长和市议议会 ，市长为该长为该 市的最高行政长长官，其下设设一市行政长长， 协协助市长处长处 理日常的行政事务务，其实质实质 是管理顾问顾问 的 角色。 市行政长长只有协调协调 各部门门工作的权权力，而不能监监督法 律、人事及预预算等重大事项项。在该

6、该体制下，市议议会掌握 立法权权和对对行政部门门的监监督权权，不直接从事具体的行 政管理。 10 市行政长组织长组织 模式 11 3、市经经理制模式 市经经理制是将企业业的管理方式运用于城市管 理的一种体制，被公认为认为 是一种比较较好的城 市管理模式，体现现了发发达国家城市管理专业专业 化、科学化的原则则。 该该体制的特点是市议议会由享有选举权选举权 的市 民选举产选举产 生，市议议会作为为市的权权力机关和 决策机关，负责负责 决定市政方针针，但不直接从 事管理工作，由聘请请来的市经经理来管理市 政。 市经经理对对市议议会负责负责 ，执执行市议议会制定的 政策，编编制预预算、监监督法律的执执

7、行，任命和 罢罢免各行政部门门的首长长和其他行政官员员。 12 市经经理的任期不确定，市议议会如果对对市经经理的工作 业绩业绩 不满满，可以随时时解聘。 在该该体制中，通常也设设有市长长一名，一般从议员议员 中 选选出，市长长只是名义义上和礼仪场仪场 合的领导领导 人，其 主要职责职责 是主持议议会的会议议，有时时也可以协调协调 市 经经理和市议议会之间间的关系。 发发展最快的城市管理模式，美国人口介于1万50 万的半数城市中实实行该该体制，加拿大，德国，爱爱尔 兰兰等国也广泛采用此制。 13 市经经理制组织组织 模式 14 4、市委员员会模式 市委员员会制的特点是选选民选举产选举产 生委员员

8、会，委员员会集立 法权权和行政权权于一身，是典型的“议议行合一”。 委员员会委员员具有议员议员 和行政官员员双重身份，他们们既制定 政策，本身又执执行政策。委员员会下设设市政各主要部门门，每 个委员员分别别担任下设设行政部门门的领导领导 ，并对对委员员会负负 责责。 委员员会定期举举行会议议，并推举举一名委员员担任市长长，主持 委员员会会议议。市长长与其他委员员的职责职责 、权权力平等，并没 有实权实权 ，在委员员会表决时时，只有一票表决权权，而没有否 决权权。因此，市委员员会制下的市长长主要是在礼仪仪代表。 15 5、议议会委员员会模式 议议会由所在的城市选选民选举产选举产 生，掌握立法大

9、权权。而行政权则权则 由市议员组议员组 成的各种委员员行使。 事实实上，市议议会也是市政府，它集立法权权和行政权权 于一身.市长长由市议议会从议员议员 中选举产选举产 生，同时时担 任议长议长 ，市长长没有实权实权 ，只是虚位。 英国以及北欧的瑞典、丹麦、芬兰兰的城市大多采用此种体制，德国、加拿 大的部分城市采用此制。 16 6、市镇镇会议议制模式 每一位该该市的选选民都有权权参与立法，对对城市的重大 事件，发发表自己的意见见和观观点，并投票表决城市的 重大决策。由于城镇镇人口的增加，直接民主形式不能 适应应城市管理的需要，经过经过 多年的发发展，产产生了市 镇镇代表会议议(相当于一个小型议议

10、会)，由选选民选举选举 出 的代表(一般为为100人左右)组组成。 市镇镇代表会议议一般定期举举行会议议，商讨讨市镇镇的重大 事件和选举选举 市镇镇管理委员员会。市镇镇的日常事务务在市 镇镇会议闭议闭 幕期间间由市镇镇管理委员员会处处理，该该委员员会 通常有三至五人组组成。 17 18 （二）国外城市管理的理念 弱化政府的职能，政府由管的“宽”过渡到管的 “窄”，充分的发挥出市场、社会组织的自 我调节能力。 1、小政府、大社会 19 国家层层面有完善的法律 城市政府大多都可以根据自己的城市实际实际 情况制 订订本市的法规规制度。人们们的行为规为规 范和众多的社 会事务务，法律都作了严严格的规规

11、定，几乎不存在法 律盲区。 有明确的执执法规规范。 2、依法管理 20 城市政府上下级级之间间，各部门门之间间分工明确 ，职职能和权权限都十分清晰。就上下级级而言， 无论论是大陆陆国家还还是英美国家，不同层级层级 的 政府对对事务务管理的范围围都有明确划分，实实行 的是以块为块为 主的分级级管理，即一级级政府所管 辖辖的事务务，另一级级政府一般无权权干预预。这这种 以块为块为 主的管理模式，一方面是各级级政府职职 能和权权限明确，另一方面，也加强了基层层政府 的管理权权力，基层层政府的机构设设置也无需与 上级级一一对应对应 ，既精简简了机构，也提高了管 理的针对针对 性和有效性。 2、城市政府

12、职责职责 明确 21 4、引入市场场机制 一方面，深刻转变转变 了管理理念，树树立了以顾顾客为为 导导向的目标标，在城市管理中引入市场场机制，把城 市管理的部分事业业推向市场场，通过过以市场为场为 主， 行政和法律手段为辅为辅 ，以宏观调观调 控为为主，微观观管 理为辅为辅 向城市公众提供服务务。 另一方面，在具体行动动上，城市政府通过过委托、授 权权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职职能 转转移给给企业业和非营营利性组织组织 。政府主要保留监监督 和宏观调观调 控的职职能。这这不仅实现仅实现 了“政企分开”、 “政事分开”，降低了城市政府的管理成本，而且也 促进进了竞竞争，提高了城市公

13、共物品的质质量。 22 5、务实务实 的公众参与 公众不仅仅可以参与到州和地方政府一级级的公决、创创 意、复议议等政治决策程序中，还还可以推翻由立法机 关或行政机关所做出的决定，甚至影响立法。 国外城市政府不仅仅从法律上保障公民参与城市管理 的权权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理 权权利的实现实现 。常见见的方法一般有召开听证证会，公共 舆论舆论 宣传传，议员议员 和政府官员员走访访市民等。 23 （三）国外城市管理典范 1、美国凤凤凰城城市规规划与建设设立法 （1）法规规体系 国家法令在地方延伸：城市建设设条令二统统一 建筑条令、统统一机械条令、统统一水管 条令、国家电电力条令, 这

14、这些条令均为为国 家法令的地方性实实施条令。 亚历亚历 桑那州城市与城镇镇法 城市颁颁布的法令：凤凤凰城区划法令、凤凤 凰城地块细块细 分法令、邻邻里环环境保护护法令 24 （2）凤凤凰城城市区划法令 法令共含十一章正文及一篇附录录。第六、七章 是重点，第六章对对近五十种特别别用途地区的使 用性质质、最小地块块面积积、使用规则规则 、院落、 后退红线红线 、建筑覆盖率、容积积率、人口密度、 建筑高度等重要指标标及审查审查 要求的严严格规规定; 相应应的区划图则图则 将全市土地详细详细 划分为为上述 的特别别用途地区; 第七章是普遍适用的有关开 发发建设标设标 准;包括容积积率准则则、停车车及装

15、卸、 景观观控制、围墙围墙 及墙墙面、环环境、招牌、附属 结结构及其用途、临时临时 用途、城市设计设计 构想及 指南等等。 25 法令所体现的理念 法令实际实际 上是一本有关本城市的规规划百科全书书 它是规规划管理人员员和设计设计 部门门以及开发业发业 主 相互勾通、交流协协商的共同的专业专业 技术术基础础, 这这在很大程度上解决了究竟是“ 依法管理”还还 是依“ 感觉觉”管理, 如何正确地将技术术决策与行 政决策相结结合的“ 老大难难” 问题问题 。在客观观上有 效地提高了行政决策的技术术含量。 26 特别别用途地区中不含任何道路、市政、中小学校、 绿绿地等公益性用地类类型。 在各类类用地的

16、具体规规定中均含有道路、市 政、学校、绿绿地等有关要求。 27 文本中保持足够够的可选选性、弹弹性及申诉权诉权 避免因低水平的管理权滥权滥 用抑制规规划师师、 建筑师创师创 作灵感及水平的发挥发挥 。 28 设计设计 条件法规规化、标标准化 法令的内容实际实际 上是最低标标准的设计设计 条件, 通 过过不厌厌其烦烦的法规规化和标标准化、公开化,可避免 大量的扯皮、人为为干扰扰和规规划管理工作量, 同时时 使常规规的开发发建设项设项 目报报建审查审查 程序大为简为简 化, 有效避免了一些不廉政的现现象。 29 设计设计 条件非常详细详细 不但对对开发发强度进进行控制, 而且对对同样样开 发发强度下的不同开发发方式进进行干预预, 以有效 保证环证环 境质质量和空间间形体效果。 30 凤凤凰城地块细块细 分法令 邻邻里环环境保护