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1、张英洪：当代中国农民的社会保障权 张英洪：当代中国农民的社会保障权关键词：农民社会保障权建立和完善我国的社会保障制度，已经成为学界讨论的热点问题之一。在当前，农民应否享有社会保障，竟然成了社会保障理论研究中的一个富有争论的话题。笔者无意为众说纷纭的社会保障理论界徒添一篇论文，而将权利观念引入社会保障研究领域，正是本文的旨趣所在。如果说我们承认农民也是共和国公民，有权享有宪法和法律赋予的基本权利和自由，那么再去争论农民是否应该享有社会保障权利就会变得毫无意义。一、社会保障权：农民的一项基本权利人作为一种高级生物，吃五谷杂粮，难免生、老、病、死和鳏、寡、孤、独；同时，人又是一种天生的“社会动物”，
2、懂得和需要彼此合作和相互扶助。于是，建立自由平等、和谐文明的美好社会就成为人类的共同追求和终极目标。保障人的幸福的社会保障思想也就在中外应运而生。在中国，2000多年前的孔子就描绘了人人享有社会保障的大同社会的美好蓝图。孔子说：“大道之行也，天下为公，选贤任能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废、疾者皆有所养；男有分，女有归；货恶其弃于地也，不必藏于己，力恶其不出于身也，不必为己；是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”。1可见，孔子憧憬的大同社会其实就是一种人人享有社会保障的文明社会。这种人人享有保障的大同社会，对中国历史
3、的发展产生了深远的影响，康有为著大同书，描绘了包含社会保障内容的大同世界。孙中山则是中国传统大同社会思想的杰出继承者，他提出的“三民主义”思想中的“民生”就是“人民的生活，社会的生存，国家的生计，群众的生命”。2孙中山领导的辛亥革命推翻了几千年的封建专制统治，建立了亚洲第一个民主共和国。在西方，对美好社会的向往和追求同样源远流长。柏拉图著述理想国是古希腊人渴望幸福社会的杰出代表。后来的莫尔、康帕内拉、圣西门、傅立叶、欧文等空想社会主义者对社会保障理论的诞生和发展作出了突出的贡献。马克思、恩格斯所构想的共产主义社会，不外乎是一个人人平等、人人有社会保障的“自由人的联合体”。思想家对人类美好社会的
4、向往、追求和描述，可能也促进了执政者的具体实践。英国政府于1601年颁布了世界上第一部济贫法，这个被视为现代社会保障制度“前身”的济贫法，使民间和教会从事的济贫活动首次上升为法律并成为政府的重要职责。现代社会保障制度是工业化和市场经济的产物，也是人类文明进步的结晶。被誉为现代社会保障制度第一个里程碑的是德国“铁血宰相”俾斯麦执政时期于1883年颁布的疾病保险法。这一年被视为现代社会保障制度产生的标志。之所以将社会保险制度的出现作为现代社会保障制度产生的标志，是因为“尽管社会保险制度在产生之初只不过是统治者的一种怀柔术，但它的出现确实使社会保障进程产生了如下质的飞跃，即零星的救灾济贫措施发展成为
5、国家固定的社会政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利。”31935年罗斯福当政时美国通过社会保障法，第一次正式提出了“社会保障”的概念，成为现代社会保障史上的第二个里程碑。罗斯福特别重视社会保障的立法及其实施，他认为：“如果对老年人和病人不能提供照顾，对身强力壮者不能提供，把青年人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那样的政府就是一个不能存在也不应该存在下去的政府”。41937年1月20日罗斯福在连任总统的就职演说中进一步阐述了对社会保障的看法：“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使那些缺衣少吃者丰衣足食。”5现代社会保障制度的第三
6、个里程碑是1942年英国的贝弗里奇报告。贝弗里奇报告就是英国内阁成立的以著名社会学家、经济学家贝弗里奇为首的委员会提出的一份题为“社会保障与协调服务”的著名报告，该报告称要为那些因失业、疾病、退休、生育和鳏寡者等在经济生活中处于不利地位的人们提供社会保障。贝弗里奇报告的一个重要思想是“全面性和普遍性原则”，根据这一原则，社会保险的对象扩大到全体人口，而不论其年龄、性别、阶级、种族和宗教信仰如何。到1948年，英国宣布建成世界上第一个福利国家。之后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立了福利国家。“福利国家的最大特色就是以公民权利为核心，确立了福利普遍性和保险全面性原则，它以国家为直接责任主体，以
7、国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充分就业、收入均等化和消灭贫困等为目标，政府与公民之间的责任关系取代了建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属之间的责任关系。”6第二次世界大战后，随着国际人权事业的发展，社会保障权被国际社会普遍确认为一国公民的基本权利。1948年12月10日联合国大会通过的世界人权宣言第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”。1966年12月16日联合国大会通过的具有法律约束力的经济、社会和文化权利国际公约第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”从社会保障的历程尤其是国际社会普遍遵守的国际人权宪章
8、来看，农民并不被排除在社会保障的体系之外。从我国的宪法精神和宪法规定来看，同样如此。中国是一个农业人口占绝大比例的农民大国，中国农民的苦难是最深重的。中国共产党虽然诞生于城市，但却扎根于农村，最终通过领导农民革命建立了人民当家作主的社会主义新中国。无论是革命年代还是执政时期，中国共产党从不讳言对包括农民在内的人权的尊重和保障。在革命战争年代，中国共产党就举起了“争人权”的旗帜；成为执政党后，中国共产党领导和颁布了以人民主权为原则的社会主义新宪法。中华人民共和国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利
9、所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”在这里，中华人民共和国公民肯定包括农民在内。1997年中国共产党十五大正式提出“尊重和保障人权”，1997年10月27日中国政府签署了经济、社会和文化权利国际公约，2001年2月28日九届全国人大常委会第20次会议批准了该公约，2001年7月该公约开始在我国生效。2004年3月4日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”人权和社会保障入宪，是我国政治文明建设史上新的里程碑。由上可知，社会保障权是公民的一项基本权利。农民作为共和国公民，理所当然享有社会保障的权利。而建立包
10、括农民在内的全国统一的社会保障制度之所以成为学界讨论的一个话题，实在是城乡分割的二元社会结构长期作用的结果。二、二元社会结构中农民社会保障权利的缺失由于历史的原历，中国社会保障制度是一种城乡分离的二元社会保障模式。在考察和分析中国二元社会保障模式之前，先了解一下当今世界上社会保障的主要模式很有必要。对社会保障模式的分类，在不同的人看来有不同的方法。著名的社会保障学者郑功成将其分为福利国家型模式、社会保险型保障模式、强制储蓄型保障模式、国家保险模式以及混合型保障模式等种类。7福利国家模式主要是西欧和北欧等国，其特征主要是由国家主办的全民社会保障制度构成了完备的社会安全网，它的覆盖面一般达到总人口
11、的95以上，基本实现了全民保险的目标，保障了国民从“摇篮到坟墓”的各种福利，如生、老、病、死、伤残、失业以及其他不测事故和特殊需要。福利国家的社会保障开支一般占到国民生产总值的1520。8作为福利国家的始作俑者，英国社会保障制度的特点主要体现在范围上的全民保障、内容上的全面保障、实施方式上的现收现付、政府策略上的“劫富济贫”与多缴多得，个人账户仅仅作为能否享受社会保障权益的资格凭证。瑞典建成了全民福利、收入均等化的高福利国家，被称为“福利国家的橱窗”。社会保险型保障模式是以面向劳动者建立各种社会保险制度为中心、再补充以其他救助福利性政策、构成能够满足工业社会需要的较完备的社会安全网。社会保险型
12、保障模式在制度上解除了劳动者的后顾之忧，建立起政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，强调受保障者权利与义务相结合，实现市场效率与公平的协调。社会保险制度首先产生于德国，随后在工业化国家产生了巨大的影响。德国社会保障制度使社会保险具有普遍性，其对象由产业工人扩展到职员、农民乃至全体劳动者，养老保险和医疗保险成为社会保障体系中开支最大的项目，也是覆盖范围最广的保障项目。美国的社会保障以社会保险为主体内容，具有普遍性和选择性相结合的特点。强制储蓄型保障模式是新加坡等国创立的公积金制度，它以雇主与雇员自己为责任主体，通过立法强制雇主与雇员参加公积金制度，并按规定缴纳公积金，存入受保人的个人账户，逐
13、年积累，到受保人退休时再行付给并用于养老等方面的开支，政府只充当一般监督。公积金制度实行到后来，其用途由养老扩展到医疗、住房开支等。公积金制度不是以政府为直接责任主体，其最大缺陷是缺乏互济性，从而使该制度的公平性大打折扣。国家保险模式是苏联创造并被其他社会主义国家仿效的一种社会保障模式，其特点是社会保障事务完全由国家或通过国营企业等包办，个人不交纳任何保险费。这种以计划经济为背景的曾经作为社会主义国家普遍采用的保障模式已随着苏联解体和东欧剧变而被摒弃。郑功成认为“中国在摒弃社会主义国家传统的国家保险模式（它实际上由国家保障制、企业保障制与乡村集体保障制组成）后，经过近20年来的改革正在逐渐形成
14、中的即是一种混合型社会保障制度”9。在笔者看来，建国以来，中国社会保障制度有其自身的特殊性，这种特殊性表现在两个方面：一是以城乡分离的二元户籍制度为依托，建立了世界上独特的二元社会保障制度，农民基本上被排除在国家社会保障制度之外；二是在城镇，国家对机关事业单位、国营企业职工实行苏联式的国家保险制度。改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，被户籍制度长期束缚的农民大量涌入城市谋求职业。这样，实践大大发展了，而传统的社会保障制度却并无多大改变，新的适应社会主义市场经济需要的现代社会保障制度尚未建立起来，实践发展与制度滞后的矛盾相当突出，从而孳生了诸如农民工问题、城市化问题、“
15、三农”问题等一系列社会问题。二元社会保障模式是中国社会保障的根本特征。1949年成立的新中国是在中国共产党领导下的社会主义国家。在当时社会主义阵营与资本主义阵营的敌对“冷战”中，中国自然“一边倒”向第一个社会主义国家的苏联，并照搬苏联高度集中的计划经济模式建设社会主义。但与其他社会主义国家明显不同的一个“中国特色”是，我国人为地建立了城乡分离的二元社会结构。就社会保障制度来说，苏联和东欧国家设计的社会保障是覆盖全民的，农民自然被纳入到社会保障体系之中，而我国的特点却是将农民排除在社会保障体系之外。农民在总体上没有社会保障的历史一直持续至今。1949年9月中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用
16、的共同纲领第32条规定在企业中“实行劳动保险制度”。1951年2月20日中央人民政府政务院颁布了中华人民共和国劳动保险条例，标志着中国社会保障制度的确立。当时我国企业职工劳动保障（即社会保险）涉及职工伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关规定，各种保险项目的经费一般由企业和国家提供，个人不缴费。“但是当时占人口总数90以上的农民却没有被纳入保障之列。这是因为一方面国家出于迅速建立工业化国家的考虑，有意对城市居民的社会保障实行倾斜政策，即对有工资收入的国家机关人员、国营企业职工、大中小学的教师等实行国家保障，对没有工资收入的城市居民实行定期或者不定期的社会救济；另一方面当时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。”10这种把农民排除在社会保障之外的制度安排至今未有根本性地改变。
