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1、论环境保护法法律责任的修改【摘要】 我国现行环境保护法的法律责任设计存在下述缺陷：责任主体单一，只注重行政相对人的责任，忽视了对地方政府和环境资源监管部门的约束；责任形式单一，过于依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任；部分行政处罚的设计不合理：“限批”措施虽行之有效，但尚无明确的法律依据。在责任追究方面，缺乏公共环境损害的追偿机制和公众的诉讼监督机制。因此需要在修订时增设地方政府、环境资源监管部门的法律责任，改进行政处罚的设计，将相对人的行政处罚与民事、刑事责任追究连接起来，同时建立公益诉讼制度，赋予环境资源监管部门、公民和环保组织公益诉讼权。【关键词】环境保护法；法律责任；环境公益诉讼【写
2、作年份】2008年【正文】囿于“管理型”的立法思路，我国现行环境保护法的法律责任部分存在诸多缺陷：在责任主体上注重行政相对人，使得一些重要的环境法律义务主体，如地方政府、环境资源监管部门受不到约束，影响了环境保护的效率和效果；在责任形式上依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任，既不利于受害人的追偿，也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。部分行政处罚的设计也需改进，如“警告”的实施方式不合理，致使惩罚和警戒的目的不能实现；罚款额度小，造成违法成本低，守法成本高；限期治理法律责任不够完善，限期治理的过程需要加强监管。在责任追究方面，主要问题是缺乏公共环境损害的追偿机制和公众的诉讼监督机制
3、。因此在环境保护法修订时需要明确、细化地方政府和环境资源监管部门的责任，改进不当的行政处罚设计，将行政责任与民事、刑事责任追究连接起来，同时增加责任追究主体，赋予公民和环保组织对政府、环境资源管理机关以及污染者的诉讼监督权，以构建一个更加完整和有效率的环境法律责任体系。一、明确地方政府、环境资源监管部门的法律责任。督促其积极履行职责国家是环境保护中最为重要的主体。因为环境保护不仅是我国的基本国策和宪法规定的国家基本任务，而且主要的环境要素如土地、水体、矿藏、森林、草原等也大多属于国家所有。地方政府是国家在各地的代理人，具体履行环保职能。于是现行环境保护法将地方政府作为环境保护的义务主体，规定了
4、各级地方政府对辖区内的环境质量负责。但由于没有具体说明负什么责任，以及以什么方式负责，很多地方政府并未履行自己的环境保护义务。受经济和技术水平制约，我国目前上马的很多还是污染较重和破坏生态的项目，经济发展和环境保护的冲突频繁而激烈。而一个地方的经济发展不仅关乎官员的政绩，更直接影响地方的财政收入，城建、就业、教育、医疗等地方事务均需财力支持，发展经济具有极大的吸引力。环境资源监管机构作为地方政府的职能部门，其执法状况也是可想而知。地方政府不履行环境责任，甚至干预环境保护，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。在2004年的环保专项行动中，发现有18个地方制定了200多项各类违反环保法律、法
5、规的“土政策”。1一些地方政府为了招商引资，放松环境管制，致使许多在其本国是环保先进的著名跨国公司，如雀巢、百事、通用、花王等，无视我国环保法律规定，在我国境内大肆排污。2近年来，大的污染事件更是频繁爆发。3这些污染事件大都与地方政府单纯追求经济利益，环境监管部门不作为密切相关。与开发者或生产者相比，政府及环境资源监管部门有法不依更具根本的意义，更需要法律的规范和制约。然而，现行法律对此却缺乏监督和矫正手段。4只有地方政府、环境资源监管部门及其负责人的法律责任明确，环境政策、目标的实现才会受到重视，环境质量的改善和稳定才能得到保障。然而，现行环境保护法并没有关于地方政府的责任规定，对环境保护监
6、督管理人员也仅有1条规定。其内容是：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由于缺乏实施细则，在实际的责任追究过程中该条文根本无法适用。环境监督管理机关是实施环境保护法的主要机关，不仅负有制定环境标准、组织环境监测的法定职责，还要对众多排污单位的守法状况予以监督，如果没有严格的责任约束，则难保其能敬忠职守。许多地方对此予以重视并制定了相应规范，如2001年北京市环保局和监察局颁布关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定，2002年山东省人民政府通过山东省环境污染行政责任追究办法，湖北、江西、江苏、广东等省也
7、已出台类似文件。52006年国家监察部与国家环保总局也发布了环境保护违法违纪行为处分暂行规定。但上述规定层级较低，权威性和威慑力不够，而且内容也存在差异。环境保护法是环境保护的基本大法，地方政府、环境资源监管部门是环境保护的重要主体，它们在环境保护中举足轻重，关乎环境质量的改善和环保目标的实现。因此，应该参考上述文件，在环境保护法修订时统一并强化地方政府、环境资源监管部门的法律责任。不过，以下问题上述文件尚未涉及，在修订新法时须对之予以注意。一是责任主体问题。在上述规范性文件中，北京市针对的是环境行政机关的工作人员，山东省的范围有所扩大，包括各级政府、环境行政机关和政府其他部门的工作人员，广东
8、省的范围最广，除上述人员外，还涉及地方党委和政府及其负责人。至于环保总局和监察部的规定，则只包括环境行政机关的工作人员和企业中由国家行政机关任命的人员。由于各地政府是在党委的领导下工作，广东省的责任主体规定显然更加有效和切合实际。为全面起见，建议修订新法时将地方党委及其负责人也纳人责任范围。二是环保投人问题。生活污染已成为重要的污染源。6它的解决主要依靠地方政府的财政支持，如城市污水处理厂的建设和营运，生活垃圾的收集、分类和处理等。此外，重要的生态区域保护、受破坏环境的修复也离不开地方资金。环保投入直接影响污染控制和生态保护的成效，因此也需要相应的责任保障。三是地方政府作为环境资源所有者的责任
9、。地方政府在环境保护中有着双重身份，其既是本地环境资源的管理者，同时也是部分环境资源的所有者。因此，其除了承担行政责任外，也应对辖区内的居民承担相应的民事赔偿责任，以及代表本辖区对其他行政区域承担民事责任。7在2005年国务院发布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定中，明确规定“上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任”。“赔付补偿”即是承担民事责任。四是单位责任。现行责任针对个人，没有单位处罚。美国1970年清洁空气法规定，如果州政府未执行自己的或联邦环保局为其制定的实施计划，联邦环保局可亲自执行该计划或直接对违法者采取措施。8这意味着州环保局的权力遭到剥
10、夺。2007年环境总局实施“区域、行业、流域限批”措施，9暂时剥夺了地方环境监管部门的审批权力。新水污染防治法修订草案已有了相关规定：“对超过重点水污染物总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目。”10但这一规定仅适用于水污染，且只针对重点污染物总量控制地区。如果要在其他污染防治和生态保护领域内更好地推行，则需要将之作为一项法定的环境管理制度，在环境保护法中予以明确，可以规定一旦地方环境质量不能达标，且地方政府及相关的环境资源管理部门没有整改计划，或没有实际执行已批准的整改计划，不能达标的某项环境或资源的主管部门将被暂停审批权力，直到环境目
11、标实现为止。此外，还需要规定公民环境知情权、参与权得不到保障时的法律责任。二、改进部分行政处罚的设计，将相对人的行政责任与民事赔偿、刑事追究相结合1改进警告的实施方式，强化限期治理制度的责任控制法律设置“警告”的日的，是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害，以示警戒和惩罚。11环境保护法、大气污染防治法和水污染防治法等法律只规定了“警告”的处罚，缺乏具体的实施办法。实践中的做法是，环境资源监管部门向违法者发出书面或口头警戒通知，声明行为人的行为已经违法，责令其改正并严禁再犯。由于“警告”只向违法者本人发出，并不对外公开，因此起不到损害违法者名誉、信誉的作用，不能获得警戒和惩罚的
12、效果。事实上，违法者尤其是企业对声誉、信誉十分敏感。因为在激烈的市场竞争中，企业为了生存和发展，往往花重金对自身进行包装和宣传，以塑造在消费者、投资人和合作伙伴心目中的良好形象。如果改进现行警告的实施方式，如在指定的媒体上刊登“警告”的处罚和企业的道歉声明，将企业违法排污或破坏环境的事实予以曝光，利用公众和舆论对其施加压力，既可以达到警戒和惩罚的目的，也能更好地促使其整改。根据法律规定，限期治理期间最长可达三年，由于没有相关的责任规定，环境监管部门在此期间难以对其进行监管。一些企业为了节省成本，故意不履行或拖延治理任务，如果不加强限期治理期问的过程监管，最后的达标就难以保证。建议在限期治理的责
13、任部分增加以下内容：当事人在限期治理期间没有采取积极措施，可能导致治理任务难以完成的，或者限期治理期限过后，仍然不能达标排放的，由环境行政主管部门责令有污染治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担。因为限期治理的目的就是促使污染者采取措施减轻或消除污染，以达到法定的排放标准。对于技术落后、或没有能力完成治理的企业，可以责令其停业、关闭。停产、关闭处罚权可以参照新水污染防治法草案的规定，将停产权授予环境监管部门，关闭权授予政府，既避免地方政府出于经济利益的目的干预执法，同时又平衡地方经济发展和环境保护的矛盾。此外，生态破坏领域也可以推行限期治理，建议修改时扩大其适用范围。2将行政罚款与民事赔
14、偿相结合，对恶意偷排、反复污染的行为追究刑事责任我国的环境行政处罚与民事责任相互分离。在污染防治领域，违法排污者只交纳罚款，并不承担给社会造成的经济损失。由于罚款数额较低，企业往往宁愿交纳罚款，也不愿意治理污染。对此，有专家提出实行按日计罚，12以大幅度提高罚款总额。但此举可能引起以下问题：一是可能使相对人对环境执法更加反感和抗拒，认为行政机关旨在牟利，是利用权力变相敛财，因为罚款的用途、数目决定等程序并不透明；二是提高罚款加大了寻租空间，在人情盛行、腐败普遍的情况下，可能只是提高了官员们与相对人讨价还价的砝码；三是对于一般的超标排污来说，处罚可能过重，使得企业经营困难甚至破产，影响经济发展和
15、社会就业；四是动辄提高罚款未免简单粗暴，不利于改善与相对人的关系和行政机关的执政形象。对于重大的环境污染事件而言，即使按日计罚也难以弥补造成的巨额损失，13且事发突然，时间举证上存在困难。美国虽然也有按日计罚的制度，但美国社会对法律、环境保护的认同程度，行政机关自律和他律的状况都与我国差别甚大。因此，不如加强对污染者的民事责任追究，由监管部门在行政处罚的同时提起赔偿诉讼，要求污染者支付超标排放部分的污染治理和环境恢复费用。这一则可以弥补行政处罚金额的不足，让污染者付出更大的经济代价，使其违法行为在经济上不可行；二则在民事审判中，行政机关和污染者法律地位平等，双方可以就赔偿的数目、理由、方式相互
16、辩论、质证，这样结果就可能更为公正，由于过程公开、透明，相对人也更容易接受；三则可以为环境损害筹集资金，用于恢复环境、救济受害人，真正体现“谁污染，谁负责”的原则。该制度也可以在自然资源开发利用领域适用，一旦开发活动导致生态破坏，相关部门就可以提起民事诉讼，要求开发者恢复环境，或者支付环境恢复费用。这比单纯提高罚款显得更为公正合理。目前环境行政处罚和民事赔偿诉讼的联动尚存在一定困难。除海洋环境保护法规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”，可以由相关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求外，其他法律尚无类似规定。2007年侵权责任法草案专家建议稿第118条第3款规定：因污染环境给国家造成损害的，由相应行政主管部门代表国家对排污者提出损害赔偿要求。这样，环境行政处罚与民事赔偿诉讼结合的可操
