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1、试论农村宅基地使用权的流转2005年7月,全国人大常委会法制工作委员会公布了物权法草案征求意见稿.其中关于农村宅基地使用权的规定引起了广泛争沦本文从农村宅基地使用权的概念和性质出发,结合这一对集体土地利用的权利的公私法双重属性以及社会主义市场经济建设的需要,对农村宅基地使用权的流转提出看法.一,农村宅基地使用权的概念和性质农村宅基地使用权作为一项独立的民事权利,并没有在民法通则,土地管理法中得到确认:目前我国学界通说认为农村宅基地使用权是指农村居民困建造自有住宅对集体所有的土地占有,使用的权利.农村宅基地使用权本身所具有的无偿性和终身性又使它具有了福利性,担负着社会保障的功能.同时,从保护土地
2、资源的角度出发,国家对农村宅基地使用权的取得和流转又附加了许多限制条件公权力的大范围介入和农村土地本身所具有的公益性使得农村宅基地使用权不再是一项简单意义上的私权,而是一项带有公法性质的对集体土地利用的权利.二,关于农村宅基地使用权流转问题的争论物权法草案征求意见稿规定:宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时.宅基地使用权一并转让禁止城镇居民在农村购置宅基地将L面的条文稍加归纳可以看出立法者的态度:1.农村宅基地使用权可以转让.2.农村宅基地使用权只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户,而且转让在程序上须经过本集体同意.3
3、.转让的方式:根据地随房走的原则,村民转让私人房屋时,宅基地使用权随之转让.草案对农村宅基地使用权的转让作出了较为详细的规定.但转让与流转是有区别的.流转还包括出租等方式.草案对农村宅基地使用权能否出租并未作出规定.草案公布后.争论集中在是否应禁止城镇居民在农村购置宅基地这一点上.反对者的理由有:一是转让物权是公民的重要民事权利,农民对于住房这一重要财产应该有自由转让的权利;二是农民只有在特别需要的时候才会出卖住房,出卖住房肯定是要把房款用于更重要的地方;三是城镇居民在农村购置宅基地已非个别现象,尤其在许多城中村和城郊结合部,简单的禁止性规定不能杜绝这种现象,如果发生纠纷判定买卖无效,实际上很
4、难执行;四是有些城市居民基于养老就业的考虑自愿到农村居住,允许城镇居民到农村购置宅基地,有利于加强农村和城市之间的交流,符合市场经济的一般规律.笔者认为以上原因都有一定道理,但均不无值得商榷之处,(1)转让物权是公民的重要民事权利.但正如上文所提到的,农村宅基地使用权不是一项单纯的私法意义上的物权.从国家政策和公共利益的角度出发,有必要对其流转加以限制.村民所建房屋固然是其私人财产,但由于其建筑在集体土地之上.当土地使用权不得或限制移转时,地上物的所有权也只能不得或限制移转,不然,一定会发生名为移转地上物所有权实为移转土地使用权的规避法律的行为.(2)农村宅基地使用权的福利性体现在通过无偿使集
5、体成员取得宅基地使用权,以实现居者有其地,而非将宅基地这样一种财产作为福利分配给村民.农村宅基地在我国农村社会保障体系尚未建立的情况下,承担了本不应该由其承担的社会保障的任务.但这是中国国情,而且短时间内无法改变.我们也就只能在这一前提下来讨论农村宅基地使用权流转的问题.(3)如果发生纠纷判定买卖无效,实际上很难执行的情况之所以会发生,笔者推测,是因为出卖宅基地的村民无力返还价款,而非原物灭失.这个时候,农民作为卖方显然处于相对弱势的地位,其利益无法得到有效保障.而且,从农民无力返还价款可以推断出他们也无能力再去购买房屋.这将最终导致卖房者居无定所,农村宅基地的社会保障作用也就无从实现.(4)
6、允许城镇居民到农村购置宅基地,有利于加强农村和城市之间的交流,符合市场经济的一般规律.中国长期的城乡二元结构造成了城乡居民间经济等各方面巨大的差异.忽视这种差异的客观存在,而盲目地将两者置于同等自由竞争的地位,这种貌似的公平实际上是对农村居民的不公平.三,建立农村宅基地使用权流转制度的立法衡量农村宅基地使用权流转制度的建立必须在承认并维护农村宅基地福利性的前提下进行.当前中国农村的宅基地使用权的流转没有市场化,这点为很多学者所诟病.农村宅基地使用权兼具有公法性和私法性.从公法的角度来考虑农村宅基地使用权的流转问题,主要有以下两点:(1)农村宅基地的福利性.农村宅基地使用权的无偿取得制度使农村居
7、民居者有其地,这对风险防御能力极度不足的农民来说至关重要.从社会稳定的角度出发,大量居无定所的农民必将对现有社会秩序造成重大冲击,甚至酿成动乱.而如果允许农村宅基地的自由转让,为济一时之需,很多农民将卖掉房子,土地,变成居无定所的流民.而中国的城市并没有为接纳这么庞大数量的就业大军作好准备.(2)我国土地资源的稀缺性和有限性:农村宅基地多则耕地少.应尽可能避免土地资源的浪费,在现有建设用地的基础上解决居民的住房问题.从私法的角度来考虑农村宅基地使用权的流转问题,主要有以下两点:(1)怎样在现有制度下最大程度地实现农村居民对私有房屋的所有权,尤其是其中的处分权能.(2)如何才能最大限度地做到物尽
8、其用.现阶段,一个好的能够有效运行的宅基地使用权流转制度应该是能够最大限度协调上面两点之间冲突的制度.笔者认为,应对农村宅基地使用权的流转作如下设计:第一,农村宅基地使用权只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户.而且转让在程序上须经过本集体同意.转让的方式为:根据地随房走的原则,村民转让私人房屋时,宅基地使用权随之转让.凡是已依法享有一处宅基地的集体组织成员都不得成为此处的受让方.农村宅基地使用权所具有的福利性和身份性决定了农村集体组织成员在享受这一权利时应该是平等的,每个集体组织成员只能获得一处宅基地,任何人无权获得比其他成员更大的福利.第二,农村居民私有房屋可以出租.房屋出租时,
9、宅基地使用权一并出租.对承租人无身份限制,但本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户有优先承租权.从物尽其用的角度出发,这有利于最大程度地实现农村居民对私有房屋的处分权能.同时,不允许转让,保留了出租人的所有权,也就使农村宅基地的保障功能得以发挥.而优先承租权的设立则是出于下面的考虑:首先,赋予本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户以优先承租权,在一定程度上可以缓解因本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户另外申请宅基地对土地需求的压力;另外,从农村宅基地本身所具有的身份性和福利性出发,也应该赋予本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户以优先承租权.四,结语我们认为,农村宅基地的公法性必须优先于其私
10、法性来实现;在实现其公法性的前提下,又必须尽可能地实现其私法性.农村宅基地使用权只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户,且转让在程序上须经过本集体同意,转让的方式为:根据地随房走的原则,村民转让私人房屋时,宅基地使用权随之转让;但允许农村宅基地使用权随私有房屋一并自由出租,同时本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户有优先承租权.当然,一个合理的农村宅基地使用权流转制度的建立最终有赖于农村宅基地内部公法性和私法性间冲突的解决,而这有待于整个制度的改进.(上接第l3页)四,用发展循环经济统领节约型社会的建设从经济理论上讲,在市场经济条件下,资源节约应该是企业的微观行为.价格竞争机制能够促
11、使作为理性经济人化身的企业最大限度地节约使用资源,政府没有必要去干预.因为资源节约本身就是降低成本和提高利润的基本途径.经济的基本含义就是节约.为什么没有人用钻石铺马路呢?因为钻石太稀缺昂贵.节约资源的问题核心是价格问题,是企业的内部性问题.相反,在传统的市场机制下,环境保护是市场失灵的领域,环境污染是企业外部性问题,它需要政府代表社会来处理.国内外的实践都清楚地表明,末端治理环境污染成本过高,效率很低,而通过减少资源的消耗和废弃物排放,从原头预防污染产生的循环经济模式,可以降低环境保护的成本,实现经济增长和环境保护双赢.也就是说,发展循环经济已经包含了建立节约型社会的内涵.相反,如果不是从环
12、境污染预防的角度循环利用资源,有可能在循环利用资源的过程中产生更严重的二次污染.因此,政府的政策应该集中于发展循环经济,只要循环经济搞好了,节约型社会也就自动建成了.但是,我们并不反对政府针对资源利用效率问题推进节约型社会建设.在下列四个领域,政府应该大力推进资源的节约利用.第一,对市场价格不敏感,资源利用效率较低的非营利部门,例如,与政府相关的公共部门,包括政府本身和大量的公用事业单位,资源效率利用普遍较低.第二,中国仍然处于由计划经济向市场经济转轨的过程之中,市场机制还不健全,存在大量制度性浪费,有人从浪费中获利.例如,政府和公用工程建设中的大量低效率问题,建筑领域大量节能节水技术得不到应用等.第三,尽管中国自古以来就有勤俭节约的传统,但在中国的文化中也普遍存在炫耀性消费和形象性过度消费等浪费资源的现象.第四,中国作为一个人口大国,经济发展所需要的主要核心资源储备不足,涉及国家经济安全问题,对核心资源的利用也具有外部性.鏊_;#;i,舔
