政府及社会资本合作(PPP)

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1、目 录 一、PPP项目基本知识及相关 二、PPP项目采取的主要运行模式 三、PPP项目操作流程与节点控制 四、PPP项目的融资相关 五、PPP项目目前的进展及现状 六、促进PPP项目实施的一些建议 政府与社会资本合作（PPP）模式操作实务 一、PPP项目的基本知识及相关 1 PPP定义 1.1 PPP国内定义解析 国家发改委：PPP是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、 提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与 社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。 国家财政部：PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服 务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利 益

2、共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机 制，发挥多方优势，提高公共产品和服务的供给效率。 国内PPP定义的四大特点：标的是公共产品和服务（目的）；政府 与社会资本全过程长期合作（手段）；利益共享；风险分担（原 则）。 一、PPP项目的基本知识及相关 1.2参与主体 第一个P，Public-公共部门，指的是政府、政府部门和政府 授权机构；政府投融资平台公司和公共服务类国有企业可否 作为政府方？一般为PPP项目发起人。 第二个P，Private-私人部门，在我国一般称为社会资本，主 要包括民营企业、外商投资者、第三方组织（如公益性基金 会）和外地国有企事业单位，也可以是以上联合体； 本

3、级人民政府下属的政府融资平台公司、国有企业、事业单位，不得作为社会 资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。（省可以到市、市可以到县）。 第三个P，Partnership- 平等合作，共担风险，共享利益； 一、PPP项目的基本知识及相关 1.3 PPP发展史 1.3.1 PPP国外历程 自 17世纪开始，BOT在英国尝试应用，到20世纪50年代开始， PPP（以英国的PFI 为主）模式逐步取得了很大进展，广泛适用 于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领 域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和 卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主 要适用于

4、基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地 铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建 筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市 场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达 国家PPP项目的规模和管理水平较高。目前，已有不少国家对 PPP（或PFI）模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希 腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。 一、PPP项目的基本知识及相关 1.4 PPP项目范围 1.4.1 发改委、财政部对公共服务PPP范围的描述 社会公用设施 定义：高速公路、场馆、机场、港口、轨道交通、区域铁路、 旅游、园区开发、廉租房

5、、公租房、经济适用房、医院、养 老、公共安全监狱、流域水环境治理； 城市基础设施 定义： 自来水、发电厂、天然气、水司股权；学校、市政道 路、桥梁、 城市园林、景观绿地、园区综合基础设、城乡垃 圾、污水厂网一体化、 区域水环境治理；水源地保护；污泥处 置实现无害化减量化资源化；垃圾收集运输处理一体化等项目 社会公共服务 一、PPP项目的基本知识及相关 1.4 PPP项目范围 1.4.1 发改委、财政部对公共服务PPP范围的描述 社会公共服务 国务院【2015】42号进一步明确：能源、交通运输、水利、 环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫 生、养老、教育、文化等公共服务领域。 注

6、： 能源： 燃气、供电、供水、供热、综合管廊； 交通运输：公路、铁路、机场、城市轨道交通等； 水利：海绵城市、水环境治理等基础设施； 环境保护：资源环境、生态保护、污水及垃圾处理等环境类 农、林、科技、保障性安居工程； 医疗、卫生、健康养老、旅游、教育、文化等公共服务项目； 一、PPP项目的基本知识及相关 1.5 PPP项目分类 相关序号123 PPP项目分类可经营型准可经营型非经营型 PPP项目范围 城市燃气，供 暖，高速公路 ，大桥、轨道 交通等； 医院、学校、体育场 馆、保障房、养老服 务设施、城乡供水、 地下综合管廊等 污水处理厂，集污及排 水管网，垃圾清运、道 路保洁、城市道路、公

7、园及园林、垃圾发电 适用付费模式使用者付费使用者付费+政府可 行性缺口补贴 政府完全付费 采取合作方式特许经营特许经营 +购买服 务、股权、委托运 营 购买服务 合作模式BOT/BOO/股 权 BOT/BOO/BTL/BT O/OM 委托运营、BTO、 BLT、DBFOT 保证措施政策支持、 监督 政策支持、纳入预 算 只要达到事先约定的服务 供应标准，政府就应支付 固定费用纳入预算，进入 资产负债表 一、PPP项目的基本知识及相关 1.6 PPP投融资主要模式解释 BOT（建设运营移交）；主要的 BOOT （建设拥有运营移交）； ROT （重整改扩建运营移交）; TOT（转让运营移交）来化解

8、地方存量债务； BOO（建设拥有永续经营); ROO（重整改扩建运营永续经营）方式来增加支付的平滑 程度； BTO（建设移交运营）； BTL（建设移交租赁运营）； O&M （委托运营）； RC（区域特许经营，即连片开发） DBFOT (设计优化-建造-融资-运营-移交) 新型模式：安庆、汕 头。 一、PPP项目的基本知识及相关 1.7 PPP项目结构关系图 一、PPP项目的基本知识及相关 1.8 PPP项目合作期限 国务院、发改委、财政部政策一致约定最长30年，为了保 证质量而实施绩效付费，绩效体现在运营期，最短期限没有 指导，但一般根据目标物寿命期考虑 灵活掌握，但PPP项目 合作期不得低于

9、10年。 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.1 PPP主要模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.1 PPP主要采取的模式 分为外包类、特许经营类、私有化类、股权合作类四种， 外包类和私有化类在实际操作过程中均有政府购买服务在其 中，因此也常把PPP模式分为：特许经营、股权合作、政府 购买服务三种。 2.2 按政府参与方式把特许经营分为两类： 1.政府注资并授予特许经营模式； 2.政府只授予特许经营权，不注资模式。 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二

10、、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 政府不注资的特许经营 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.3 政府购买服务模式 主要分布在非经营性项目：污水处理厂，集污及排水管网 ，垃圾清运、道路保洁、市政道路、公园及园林。 二、P

11、PP项目采取的主要运行模式 2.3 政府购买服务模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.3 政府购买服务模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.3 政府购买服务模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.3 政府购买服务模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.4 股权合作PPP模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.4 股权合作PPP模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.4 股权合作PPP模式 二、PPP项目采取的主要运行模式 2.4 股权合作PPP模式 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.1 PPP项目操作流程及概述 （1）项目前期工作： 项目策划与技术经济社会可行

12、性研究，商业 化包装，商业计划书，确定参与者；项目规划、可研 立项或备案 ，编制初步实施方案； （2）项目识别：项目发起-项目筛选-物有所值评价-财政承受能力 论证； （3）项目准备：管理架构组建、实施方案编制、联审、过会审 批、上报入库； （4）项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判 与合同签署 ； （5）项目执行：股权投资组建项目公司、融资管理 、中期评估（ 可设定每3年一次核定）； （6）移交或永续经营：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评 价。 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.2 PPP项目前期工作-策划 3.2.1主要相关方 （1）政府方： 项目识别机构、 项目

13、实施机构、政府或其授权部 门、 股权出资机构、 项目监管机构； （2）社会资本方； （3）第三方咨询服务机构、协助股权或债券融资； （4）融资机构； （5）工程设计、建设方，项目产品购买方； 3.2.2主要相关方的任务 政府的任务 （1） 项目立项： （2）协助编制财务分析报告、初步实施方案，主导物有所值评 价、财政承受力论证，组织联审实施方案，主导项目采购，出资 ，提供融资、建设、运营所需基础条件和配套条件； （3）全过程服务、履责与监管； 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.2 PPP项目前期工作-策划 3.2.2主要相关方的任务 咨询机构的任务 （1）现场考察、尽职调查，督促工可审批

14、立项； （2）拟定投资结构、股权结构、融资结构、担保结构； （3）拟定项目运作方式、项目采购方式、交易结构等重要边界 条件，完成财务测算并财务分析报告； （4）协助完成物有所值论证、财政承受力评价报告； （5）编制项目实施方案并协助项目识别、联审、报批； （6）协助填报入库； （7）制定采购程序，编制采购文件，组织采购竞争；起草PPP 协议，与社会投资人沟通、谈判，完成相应的协议签署 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.2 PPP项目前期工作-可行性研究 （1）商业计划书； （2）项目建议书、初步可行性研究、工程可行性研究编审； （3）环评、能评、安评、水保；规划、土地； （4）报批或备案

15、“立项”； （5）存量做评估； 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.2 PPP项目前期工作-结果1 在存量做评估（出评估报告）、增量做可研并立项。社会投资人协助政府主 管部门完成，分为政府主导、社会人自提两种开发方式；编写初步实施方案 初步实施方案内容： （1）项目概述（名称地点类型必要性发起人实施机构行业主管监管参与者、内 容与规模等； （2）项目准备情况（立项与审批、存量 评估、环评、新技术论证、规划选址、 土地、计划； （ 3）项目基本经济技术指标（投资估算、资金结构、股权结构、融资方案、收 入模式、收入来源渠道、成本估算与优化、拟定回报、政府补贴； （4）边界条件拟定（合作期限、建

16、设期运营期，配套工程； （5）项目符合PPP的理由（实施主体、分工、能力、兴趣点、竞争点、政府义 务和承诺； （6）初步实施计划（设计、施工、运营开始、付费； （7）测算与评价方式拟定； （8）结果优势分析（费用比较、减轻政府负债、强化了监管、多元化等。 附可研及其立项审批、存量资产评估报告 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.2 PPP项目前期工作-结果2 在编制初步实施方案后填写项目产出说明表；社会投 资人协助政府主管部门、咨询机构完成；项目产出说明： 内容： （1）需求：环境治理 （2）成果：建厂或改扩提标 （3）产出：规模、质量 （4）目标：工艺技术、经济指标 附：项目历史资料 附可研及其立项审批、存量资产评估报告 三、 PPP项目操作流程与节点控制 3.3 PPP项目识别 3.3.1PPP项目识别步骤 （1）识别主体：财政部门； （2）识别原则： （3）识别方法： （4）物有所值论证； 出具物有所值论证报