我国环境司法存在的问题对环境执法的影响

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1、专题3 环境执法实践与探讨 我国环境司法存在的问题对环境执法的影响 王神( 奎军环保绿化培训基地瑚北武汉4 3 0 0 7 4 ) 依法办事、依法行政落实到环境执法监察上，就是依法管理。依法管理是一个永恒 的主题。环境执法向管理要效益、向管理要保障力，构建以人为本，人与自然和谐发展 的社会体系是新时期环境执法应坚持遵循的要则。国家环保总局、发改委等，6 月l O 日 联合召开“全国整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”电视电话会议，贯彻落 实国务院办公厅 关于深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知， 全面启动了全国环保专项行动。毋庸置疑，2 0 0 5 年深入开展环保专项行

2、动，严肃整治违 法排污企业，保障群众身体健康，是党中央、国务院做出的重大决策。发人深思的是， 改革开放以来，我国环境法制建设取得了巨大成就的今天，在逐步建立了国家、省、市、 县四级环境执法体系，先后制定了国家、省、市、县四级环保法律、法规、规章及规范 性文件的条件下，我国环境执法为什么不能制度化、法制化、经常化? 为什么正常的行 政执法非要“运动化”? 为什么正常的行政执法非要党中央、国务院的联合决策才能“引 向深入”? 我认为，一是现行环境资源法律缺乏法律原则，对企业特别是对地方政府没 有明显的约束力、威慑力；二是刑法“破坏环境资源保护罪”的司法解释没有出台，法 律责任不具有操作性；三是环保

3、部门缺失必要的环境执法的行政强制权。环境法律、法 规及环境执法工作在实际操作上暴露出存在的许多问题。一是表现在一些地方有法不依、 执法不严、违法不究和地方保护等；二是环境整治、环境执法无法可依，无章可循；三 是现行环境法律监督范围狭窄，一些领域擅自扩大了环境执法的范围，环境执法遭遇尴 尬等。环境执法难、难执法已成为我国实现全面、协调、可持续发展中急需解决的一大 课题。 。 一，环境立法不健全 造成环境整治、环境监察，无章可循的根本原因是环境立法不健全，环境专门立法 的缺位。现行环境执法监督范围的狭窄，使得我国环境执法的许多方面无法可依，甚至 出现一些领域擅自扩大了环境执法的范围。 环境噪声污染

4、防治法、草原法、水土保持法、防止船舶污染海域管理条例 等没有严重违法承担“刑事责任”的法律责任规定或者连“法律责任”的章节都没有。环 境保护法第九条规定“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。”但是， 截至目前国家仍然缺失环境质量的系列标准。环境保护法、环境影响评价法、建设 项目环境保护管理条例等没有明确规定不可移动文物的保护工程属于“建设项目”，圆 明园事件凸现不可移动文物保护工程环境执法遭遇法律盲区。如何解决全国4 0 万处不可 移动文物保护工程的环境执法监察? 给国家环保总局出了一道难题。圆明园整治工程环 境影响听证会是有史以来我国环境保护领域最大规模、最大影响的环境问题听证会

5、，也 环境执法研究与探讨 是( 环境影响评价法颁布以来的首次听证会，圆明园事件在我国环保事业进程中的标 志性意义在于环境执法监察的公开、民主，透明、公正。充分体现了国家环保总局环境 执法监察尊重民意，推进了环境执法监察的全过程向社会全部公开的民主化进程。遗憾 的是，无论清华大学环评机构圆明园环境整治工程环评报告从总体上反对或支持湖底防 渗处理与否，圆明园事件已成为国家环保总局擅自扩大环境执法监察范围的典型案例。 从圆明园事件汲取教训；一是要加强环境执法监管体制的建设；二是建立完善不可移动 文物保护工程项目的环评制度：三是健全法律，将环境影响评价法的修改尽快列入 全国人大的立法程序。 二环境系列

6、法律法规滞后，法律责任不具有操作性 一些地方有法不依、执法不严、违法不究和地方保护等，一方面是现行环境资源法 律缺乏法律原则，对企业特别是对地方政府没有明显的约束力、威慑力，另一方面是环 境执法监管的滞后，对环境执法的影响显而易见。环境资源法律虽然多数明确规定有法 律责任，特别是刑事责任。但是由于刑法“破坏环境资源保护罪”的司法解释并没有出 台。环境执法实践中，以罚代管( 环境执法) 过多、过乱，企业环境违法处罚过轻，加 上地方政府充当违法企业的“保护伞”，真正的“破坏环境资源保护”的大户逍遥法外， 使得许多单位和个人根本不理会法律责任“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的有关规 定。环境专门立法

7、的缺位。不能认定明显破坏环境资源者构成犯罪，使得我国环境执法 的许多方面“依法追究刑事责任”在执法实践中。形同虚设”。往往只是把违法排污企业 “破坏环境资源”造成流域范围的重大环境污染事故认定为“污染”或“水污染”。 我国环境资源法律、法规中固体废物污染环境防治法第八十三条、海洋环境保 护法第九十一条第三款、海洋倾废管理条例第二十一条第二款，环境影响评价法 第三十二条、水污染防治法第五十七条、防沙治沙法第三十八条、大气污染防治 法第六十一条、自然保护区条例第四十条、环境保护法第四十三条等法律责任 规定“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的， 依法追究刑事责任”；

8、固体废物污染环境防治法第六十七条、防治海岸工程建设项目 污染损害海洋环境管理条例第三十一条、环境影响评价法第三十五条、水污染防 治法第五十八条、环境噪声污染防治法第六十二条、大气污染防治法第六十五 条、环境保护法第四十五条等规定“环境保护行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽 职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法 追究刑事责任”。同时，刑法第六章第六节“破坏环境资源保护罪”规定“犯”第三 百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，“对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人 员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”但是，在具体自g 环境司法实践中， 如何认

9、定“破坏环境资源保护罪”? 如何判定法律上的“重大环境污染事故”? 如何评 价法律上的“公私财产遭受重大损失”? 如何评价法律上的“人身伤亡严重后果”? 如 何判定法律上的“环境保护行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”? 如何认定职务“犯罪”等等，我国缺失规范性文件的明确规定，配套立法明显缺位。截 至目前，不仅“破坏环境资源保护罪”的司法解释没有出台，一些环境资源法律、法规 没有制订配套的实施细则及规范性文件，连释义文本也没有，造成环境执法法律责任的 专题3 环境执法实践与探讨 认定不具有操作性，明显影响了依法行政、公正执法。 例如，5 月份全国人大常委会水污染防治法执法检查组对

10、甘肃、宁夏等地实施水污染 防治法情况进行检查时发现，尽管黄河流域各省区在治污与节水方面取得明显成效，但 水污染形势依然十分严峻：“污水排放总量已由上个世纪8 0 年代每年平均2 0 亿吨多一点 激增至现在年排放达到4 0 亿吨上下，几乎增加了一倍；每年化学需氧量的排放量是1 4 0 万吨上下，氨氮的排放量每年是十三四万吨，分别超过了黄河水环境容量的1 3 左右和2 5 倍左右；黄河五类、劣五类水质所占比重居高不下( 注：七大水系中劣五类水体占三成 左右，水体已经失去使用功能，成为有害的脏水，连农业灌溉都不行，其中污染最为严 重的依次是海河、辽河、黄河和淮河) ”。可以说黄河流域水污染问题相当严

11、重。然而， 环保部门的环境执法却无法认定造成流域严重污染的法律责任主体，行政执法无法认定 黄河流域各省区违法排污企业及地方政府是否犯有“破坏环境资源保护罪”。全国人大常 委会水污染防治法执法检查组引用水利部的资料，更是触目惊心“在水资源十分匮乏的 黄淮海地区，劣五类水体占到四成至五成”。“目前我国缺水城市有3 0 0 多座，受影 响人口在1 亿以上；农村有3 亿多人饮水不安全，其中约1 9 亿人饮用水有害物质含量超 标，6 3 0 0 多万人饮用高氟水，2 0 0 万人饮用高砷水，3 8 0 0 多万人饮用苦咸水。饮用水有 害物质含量超标是很突出的问题，并有增加的趋势，致使人民群众的饮水安全受

12、到影响， 身体健康受到威胁。”面对“在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、 从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。”遗憾的是，我们的 法律、法规却不能界定这些“重大环境污染问题”是否属于“重大环境污染事故”或“环 境污染事故”? 法律在“约1 9 亿人饮用水有害物质含量超标”的重大问题上苍白无力r 我们不能不置疑现有法律的合理性。环境资源法律、法规体现不了绝大多数人的意志， 至少说明我国环境资源法律严重滞后! 环境保护凸现配套立法的空白，己不能适应环境 监察执法的需要。如何要求环保部门公正执法? 尽快制定生态环境的一系列国家标准、 技术规范，完善环境质量标准

13、、环境影响评价指标体系建设迫在眉睫I 三、环境质量责任追究制不健全 环境保护法第十六条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责， 采取措施改善环境质量。”我国各地大量出现的各种类型“环境污染”事件，地方保护主 义者绝对不会轻易让环保部门认定“重大环境污染”为“重大环境污染事故”。环境质量 责任追究到地方人民政府暂时没有先例。但是，环境执法查处环境违法行为的“依法追 究刑事责任”必须依法追究地方人民政府负责人l 惟有敲山震虎，才能从根本上遏制生 态环境加速恶化的局面。环境执法的依法管理必须加大对环境保护行政责任者的追究力 度。正如国家环保总局解振华局长指出：“日酊，一些地方的环境污染问

14、题之所以得不到 根本解决，看似在企业，根源在政府，地方保护主义是根本原因，环境监管不到位是关 键问题。”环境执法，要大力整治企业违法排污，首先要纠正政府及有关部门损害群众环 境权益的不正之风，要敢于向地方政府官员问责! 关键是，现行环境质量责任追究制度 不健全，环保部门环境执法问责地方政府官员涉嫌越位。责任追究制从环境资源法律法 理上可行，事实上却行不通。问题的根源，众所周知：我国的四级环境执法体系不是垂 直领导管理，地方各级人民政府掌控本级环保部门的人事权力。 环境执法研究与探讨 四环保部门缺失必要的行政强制权 。 。环评风暴”曾叫停的3 0 家程序违法企业，环境执法需要与程序违法企业或程序

15、违 法企业的上级机关商量、沟通如何处理，凸现环境执法的无奈，凸现环保部门缺失必要 的行政强制权。加强环境执法队伍建设，完善环境执法监察体系，提高环境执法能力， 建立保障环境执法的投入机制，特别是国家要赋予环保部门行政强制权。在环境执法上 允许依法“先斩后奏”，环保部门的环境执法监察才具备威慑力。 五环境的管理体制不健全 环境执法监察必须健全环境监管体制。如何坚持和完善环保部门统一监督管理，有 关部门分工负责的环境管理体制? 要积极探索逐步建立维护人民群众环境权益的长效机 制，落实胡锦涛总书记今年3 月1 2 日在全国人口资源环境工作座谈会上的重要讲话精神， 探索建立健全“国家监察、地方监管、单

16、位负责”的环境执法监管的新体制。使环境执 法监察逐步建立健全环境保护责任制和责任追究制，在国家环保总局的统领下，环保部 门要切实履行统一的监管职责，创造条件配合发展改革、经济、监察、司法、工商、安 监等部门，积极开展环境执法效能监察，提升环境执法监察水平 六结论 我国环境司法存在的问题除上述五项之外，还存在环境保护机制不健全、公众参与 制度不健全、信息公开制度不健全、国家环境影响评价责任追究制度不健全、环境监测 体系不健全等问题。环境执法监察肩负着历史使命，开展环境执法效能监察，提升环境 执法监察水平，离不开完善的科学体制保障依法行政、依法管理。借参加全国环境执法 研讨会的机会，呼吁国家环保总局耍逐步建立完善依法行政、依法管理的环境执法监察 管理体制。 ( 一) 建立垂直领导的环境行政管理体制。在“国家监察、地方监管、单位负责”的 环境执法监管体制下，建立垂直领导的国家、省、市、县四级环境执法体系。进一步明 确行政管理职责，提高环境执法管理效率。 (