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1、老人福利機構公設民營可行性評估之研究內政部委託研究報告091000000AU631003(委託研究報告)老人福利機構公設民營可行性評估之研究受委託者：台灣社會政策學會研究主持人：黃源協 教授研 究 員：黃松林、謝儒賢、蕭文高研究助理：高振翔內政部委託研究報告中華民國九十二年六月目 錄第一章 研究緣起與目的.1 第一節 研究緣起.1 第二節 研究目的.4第二章 文獻探討.5 第一節 民營化與公設民營的意涵.5 第二節 社會服務民營化的模式.9 第三節 社會服務民營化的興起因素與相關理論.14 第四節 社會服務民營化中政府與民間部門的互動關係.18 第五節 小 結.27第三章 研究方法.29 第一
2、節 研究設計.29 第二節 研究對象與資料蒐集方法.30 第三節 研究期程.31第四章 各國老人機構照顧民營化的政策與實踐.33 第一節 英國老人機構照顧民營化的政策與實踐.34 第二節 瑞典老人機構照顧民營化的政策與實踐.52 第三節 香港老人機構照顧民營化的政策與實踐.63 第四節 小 結.71第五章 台灣老人機構照顧民營化的政策與實踐.73 第一節 台灣社會福利民營化的歷史脈絡.73 第二節 台灣社會福利民營化的類型.74 第三節 台灣社會福利民營化實踐的反省與檢討.76 第四節 台灣老人福利機構照顧之發展與現況.79 第五節 國內相關研究之探討.82第六章 質性資料分析(一) 公立機構
3、部份.85 第一節 對老人福利機構公設民營的看法.85 第二節 公設民營政策過程中所遭遇的衝擊90 第三節 公設公營與公設民營之績效比較基礎.93 第四節 對政府施行老人福利機構公設民營的建議.101 第五節 對政府施行老人福利機構地方化的.106 第六節 小 結.109第七章 質性資料分析(二) 公設民營機構部份.111 第一節 對老人福利機構公設民營的看法.111 第二節 參與老人福利機構公設民營所遭遇的困境.114 第三節 對政府施行老人福利機構公設民營的建議.124 第四節 公設民營與公設公營的績效比較基礎議題.132 第五節 小 結.134第八章 質性資料分析(三) 焦點團體部份.1
4、37 第一節 對老人福利機構公設民營的政策面看法.137 第二節 對老人福利機構公設民營的實務面看法.143 第三節 小 結.155第九章 研究發現與建議.157 第一節 研究發現.157 第二節 綜合討論.169 第三節 研究建議.175參考文獻.181附 件 附件一 第一次焦點團體訪談大綱.193 附件二 個別訪談大網.194 附件三 第二次焦點團體訪談大綱.195 附件四 期中報告會議紀錄.196 附件五 期末報告會議紀錄201摘 要關鍵詞：老人福利機構、公設民營、民營化一、研究目的與方法本研究主要針對未來內政部所屬六間老人福利機構公設民營的政策與走向，提供具體的建設性和可行性之建議。為
5、達成此目的，除了藉由分析國內、外相關文獻與各國發展經驗之外，同時亦選擇了內政部所屬六間老人福利機構以及其它曾參與公設民營的六位民間單位主管進行深度訪談，並於過程中邀請各專業領域之專家學者(含社會福利、公共行政、經濟及企管)及公、私立老人福利機構主管、民間代表進行三場次焦點團體，以從多方面的資料搜集，擷取各方意見並歸納以成為本研究進行相關建議之參考。二、研究發現 本研究的研究發現可從以下這幾個方面說明之，包括：(1)國內外推動老人福利機構民營化的經驗；(2)公私部門對老人福利機構公設民營的看法；(3)公私部門在公設民營過程中所遭遇的衝擊/困境；(4)公私部門對我國推動公設民營的建議；(5)公私部
6、門對績效比較基礎之看法；(6)老人福利機構公設民營適當性之必要性和個別性指標。 就國內外推動老人福利機構民營化的經驗來看，瑞典、英國、香港以及台灣展現出不同的老人福利機構民營化的型態。首先，瑞典仍著重政府的責任，英國則轉向最佳價值的管理策略，至於香港則從未把政府當作是服務供給的第一線，而台灣目前則在稀有的公部門供給環境中，面對著該如何取捨的十字路口。雖然國外受民營化的衝擊與影響不一，但大致上均強調監督管理機制的重要性，並同時發展社區照顧以與機構照顧形成配套式的服務，而此部份卻是台灣在走向民營化過程中較為不足之處。 而從實務的層面來看，面對公設民營的政策，公私部門主管則呈現出不同的態度，由於立場
7、的差異，公部門一般持較為否定或懷疑(即使表達支持)的想法，而私部門則相對地較多以公私合作或個別利益發展角色為出發，支持政策的持續推行；但相對的是，也因為涉入的程度不同，在民營化的過程之中，私部門主管多以切身的經驗呈現出所遭遇的困境，其主要問題多為技術層面，包括房舍修繕、契約內容爭議以及自主性被剝奪等等；至於就公部門主管的角度來看，其反應的是自過去政府緊縮預算以來所遭逢的衝擊，特別是在人事以及設備兩方面，並間接影響其經營彈性以及服務擴張。 由於有了上述民營化的衝擊或影響，公私部門的受訪者對於政府的角色均有所期待，即使對同一意見的動機或許不同，但其中仍許多共識面存在，包括：(1)應設立監督制度、(
8、2)應提供設施設備的補助以及(3)應對地區供給量的評估。除此之外，公部門較著重的是政府對於機構員工安置以及院民照顧的部份；至於私部門則期望政府能創造公平的競爭環境以及提供協助等。另外，就績效評估的角度來看，由於事涉各自的機構生存，公私部門的受訪者會努力強調自己的優勢面，但彼此之間的意見並不一定會產生衝突，亦會形成類似的共識意見，例如雙方認為要有一致的比較基準或立足點，且都肯定以服務的品質當做指標，並認為院民的意見是重要參考依據，亦認可服務的外展是重要附加價值。 另外，從焦點團體所得到的資料顯示，專家學者間意見常會有不一致甚至是衝突的現象，但是，討論內容中同樣亦產生了許多新的看法，例如退出策略與
9、企業社會責任的思維；另外，亦有部份意見雖已於深入訪談中提及，但在此則有新的見解，如在考量市場與未來的需求上，已不只在討論市場夠不夠的問題，而是進一步延申到機構轉型的面向上；至於在契約的看法中，亦增加了有關延長契約年限的意見。 最後，從上述各方的意見當中，我們整理出老人福利機構公設民營的必要性與個別性指標。其中就必要性指標而言，主要可反應出各界對於民營化較為技術層面的要求，亦即其較為親身感受或是有所期待的部份；而個別性指標主要是呈現出政府政策推動的理念為何？且其再區分出以案主為中心以及以成本為中心兩種可供政府抉擇的政策選項，但這兩個部份並非絕然對立，是可加以取捨或是折衷的。而本指標的建構旨在回答
10、兩個問題：第一，老人福利機構若要公設民營的話，需考量那些因素才容易成功？(必要性指標)；第二，政府在老人福利機構公設民營過程中，所持的理念為何？(個別性指標)，以期望在民營化的過程中，預防其可能形成的各種風險。三、研究建議依研究之發現，本研究從可行性、政策面與實務面提出相關建議，主要建議如下：(一)、公設民營可行性之建議1. 應先確立老人福利機構民營化的方針。2. 應避免全部民營的公設民營選擇。3. 即使維持全部公營並不代表維持現狀。4. 部份民營需參考適當的選擇指標。(二)、政策面的建議1. 對過去民營化執行成果之評估。2. 建立以中央政府為主導的品質監督體系。3. 修定或擬定品質管理指標。
11、4. 改革公立機構的人事及會計制度。5. 加強推展社區照顧並建立照顧管理制度。(三)、實務面的建議1. 地區老人照顧供給面與需求面的調查。2. 訂定老人福利機構公設民營的契約範本。3. 邀請照顧供給者加入協商。4. 院民或家屬的服務滿意度調查。5. 發展服務使用滿意度調查工具。針對前述政策與實務面的建議，在實施的期程上可分為立即與中長期進行，茲再進一步歸納如下：(一)、立即性的建議，包括：1. 確立老人福利機構公設民營的政策方針，以決定政府手中到底要不要保留機構？該保留的數量為何？有那些機構需要被民營化？2. 了解服務使用者或家屬對於老人福利機構的服務使用滿意度，並參酌他們對於機構採取公設民營經營方式的看法，以利政府確立政策方針。3. 加強推動社區照顧服務，避免服務使用者接受不必要的機構式照顧。4. 邀請民間服務供給者加入政策推動過程之各種協商，以減少機構辦理公設民營的阻力。5. 發展可供承辦單位辦理社會福利民營化的契約範本，以增加行政效率，亦可避免訂約後所產生的各種爭議破壞了公私部門間的信任關係。(二)、中長期的建議，包括：1. 檢討過去我們社會福利民營化的成效，包括本研究有關的老人機構照顧公設民營部份，以利未來政策的理性
