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1、海洋综合管理.ppt.Convertor 作者： 日期：15 第五章 海域使用管理与海洋功能区划第五章 海域使用管理与海洋功能区划海域使用管理概述海洋功能区划概述中国海域现行的海洋功能区划实施海洋功能区划的主要措施第一节 海域使用管理概述一、海域使用管理的相关概念（一）海域（二）海域使用（三）海域使用管理（四）海域使用管理制度第一节 海域使用管理概述一、海域使用管理的相关概念海域，指一定界限范围之内的边缘海区域。它包括该区域的海表层、水体、海床与海底地的立体空间。（一）海域的定义中华人民共和国海域使用管理法中海域的含义：中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。第一节 海域使用管理概述
2、一、海域使用管理的相关概念海域使用，指人类为从海洋获取其生存与发展所需的各种利益，根据海域的区位、资源、环境条件，进行开发利用活动所必须占据利用某一海域的过程。 海域使用的法律界定：在中华人民共和国海域使用管理法总则第二条第三款作了如下表述:“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法”。 （二）海域使用的定义第一节 海域使用管理概述一、海域使用管理的相关概念海域使用管理，是海洋管理的组成部分，是国家行政机关为实现国家管辖海域的合理开发利用和可持续发展，而对海域各类使用活动进行的组织指导、计划协调和监督控制等行政行为。（三）海域使用管理的含义海域使用管理的必
3、要性1.丰富的海洋资源需要管理 2.海域使用需要建立秩序3.海域使用必须维护国家权益4.存在的问题需要在规范管理中解决 一、海域使用管理的相关概念我国是海洋大国，拥有近三百万平方公里的管辖海域，相当于陆地国土面积的1/3；拥有18000多公里的大陆岸线，14000多公里的岛屿岸线，蕴藏着丰富资源，包括生物资源、矿产资源、航运资源、旅游资源等。对于丰富的资源，国家有责任实施管理，对于我国辽阔的海域，需要由国家行使管理职能。正是由于有了丰富的海洋资源，有了辽阔的海域，才有了实施海域使用管理的客观基础。1.丰富的海洋资源需要进行管理 2.海域使用需要建立秩序国家的海域是重要的资源，海域的开发利用是国
4、家社会经济发展中的一个重要部分，海域的使用必须是有秩序的，并且要求是一种良好的秩序，而不能允许是无序的、混乱的，这就势必要求对海域使用建立起必要的管理秩序。3.海域使用必须维护国家权益海域是国家的资源，任何使用都必须尊重国家的权力和维护国家的利益，遵守维护国家权益的有关规则，防止在海域使用中有损于国家海洋资源，破坏生态环境的行为。这样，进行海域使用管理不仅是现实的需要，而且是为国家利益的长期考虑。4.存在的问题需要在规范管理中解决 海域使用由于缺少规范或者由于规范的不健全、缺乏力度，因而出现若干与之有关的问题，存在一些不利于海域正常使用的现象，形成一些不规范的社会经济关系，这些问题有些还是比较
5、严重的，造成了不良后果，应当在建立规范和强化规范的过程中解决这些存在问题，因此建立科学严谨的海域使用管理就十分必要。（四）海域使用管理制度的概念一、海域使用管理的相关概念海域使用管理制度，指管理海域使用的整套的行动准则和工作方式规范的成文规定。包括政策、功能区划、规划、所有权与使用权、收费、监督检查、法律法规和行政程序、海域使用论证与评估及业务与技术标准规范等管理制度。关于海域使用管理，我国确定了中央统一管理与中央授权地方分级管理相结合的海域使用管理模式，即：在中央统一管理的前提下，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府行使部分海域使用管理权。在具体管理中，采取项目分类管理与使用海域面积管理
6、相结合的方式，充分考虑了发挥中央和地方管理海洋的两个积极性。2002年1月1日正式实施的中华人民共和国海域使用管理法确立了我国海洋使用管理的三项基本制度：我国海域使用管理的三项基本制度1.海洋功能区划制度 2.海域权属管理制度3.海域有偿使用制度海洋功能区划制度就是根据海域区位、自然资源环境条件和社会经济发展需要，科学确定海域功能，指导海域的合理使用。因此海域法第4条规定，“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划”，并对区划的编制、申报批准、修改、公布以及海洋功能区划与各行业规划、土地利用规划、城市规划的关系做出规定。 1.海洋功能区划制度 海域法第3条确立了“海域属于国家所有
7、，国务院代表国家行使海域所有权”的前提和原则，规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”（第3条第2款），并规定了申请审批和招标拍卖等海域使用权的取得方式，此外，该法还对海域使用权证书的发放和海域使用权人的权利义务作了规定。2.海域权属管理制度海域有偿使用制度，是海域作为国有资源性资产国家利益的体现。实行海域有偿使用制度是世界沿海国家的通行做法。海域法第33条规定“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”。同时，根据海域使用多种用途的不同情况，对公益用海、行政用海和军事用海等作出免收使用金的规定。根据经营性用海情况和收入、风险差异的不同情况，对
8、有些项目作出了按规定减收或免收使用金的规定。 3.海域有偿使用制度二、海域使用管理的基本任务第一节 海域使用管理概述（一）建立海域使用管理的科学基础（二）海域所有制关系的管理（三）建立海域使用的法律制度和业务技术制度（四）海域使用的监督管理是海洋开发与管理的基础，其核心是根据海域区位、自然资源的环境条件和开发利用的要求，按照海域功能标准，将海域划分为不同类型的功能区，确定海域使用的最佳功能顺序，以控制和引导海域的使用方向，为合理使用海域提供科学依据。目的是合理使用、有序开发海域资源，维护海洋生态环境和海域资源的可持续利用，维护国家的海洋权益和海域使用者的合法权益，为海洋行政主管部门依法审批用海
9、项目提供科学的依据。（一）建立海域使用管理的科学基础1.海洋功能区划2.海域使用论证我国目前海域使用论证存在的主要问题武广铁路陷入地陷门（1）专家评审海域使用论证报告书只说同意目前，用海项目海域使用论证报告书的审核把关采用的是专家评审会的形式。大多数具有论证资质的项目承担单位反映，目前海域使用论证评审会，无论海域使用论证的质量如何，评审中专家只是象征性地提出几个问题，或是提出几个修改意见，几乎没有不通过的。既然是海域使用可行性论证就应该有可行与不可行两种结论，但从大多数承担单位承担的项目来看，所有承担的海域使用论证项目，没有通不过专家评审的。我国目前海域使用论证存在的主要问题（2）不严格执行收
10、费标准，大打价格战 虽然国家制定了海域使用论证的收费标准，但是由于标准过高，在现实中缺乏一定的可行性，出现了论证单位不按照标准收费，压价竞争，引发了资源价格的扭曲，造成低投入、低水平的重复研究，缺乏实用性、关键性、高效性的技术，与海域使用论证的技术要求以及实际需要相差较远。市场经济提倡竞争，但这种竞争应当是遵守国家法律、法规，遵守技术标准和技术规范的有序、公平竞争，而不是无序、恶意的竞争。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性，在技术市场有限的情况下，有些单位不是在提高自身技术水准和服务质量上下功夫，而是一味大打价格战。我国目前海域使用论证存在的主要问题（3）海域使用论证技术水平良
11、莠不齐海域使用论证技术水平良莠不齐，超越资质等级承揽论证业务的现象时有发生。国家为了规范海域使用论证技术水准，制定了海域使用论证工作大纲。但个别资质单位别出心裁，不按大纲要求行事。特别是对一些用海面积较大，对资源环境影响较大，用海矛盾比较突出的项目，屡屡出现不进行或不认真进行外业调查、核对资料、数据实测的现象，随意简化核心论证环节，偷工减料；有些报告依据引用的生物、化学、环境等资料甚至是20年前的数据，科学性较差；更有甚者，个别资质单位缺乏技术力量和技术装备，生搬硬套、东拼西凑、闭门造车。（4）部分海洋工程开工与论证同步，海域使用审批流于形式三、我国海域使用管理的基本状况第一节 海域使用管理概
12、述1.海域使用中存在确权纠纷2.局部海域的违法用海问题比较突出3.多部门管海，导致当事人无所适从目前，我国在海域使用管理中存在的主要问题有哪些？（一）我国海域使用管理的主要问题1.海域使用中存在确权纠纷确权纠纷是指海域行政主管部门在确认海域使用权的过程中，对同一宗海有多个当事人主张使用权的情形。第一，纠纷的主体的复杂性：有临海的村民、村委会以及不临海的其他公民、法人和组织。在村民之间、村民与村委会之间、村委会之间、村民村委会与其他公民、法人、组织之间都可能发生确权纠纷。 第二，纠纷往往事关当地人们的生存安全等切身利益，群众关切度高，可能发生群体性纠纷，解决难度大。 对同一宗海，村民与村委会同时
13、主张权利，而实际是村委会主任或村委会的主要干部与村民争权利。同时，国家企业与村民争海域使用权的问题也比较突出，且解决难度较大。 如：雷州盐场是省属企业，用海2万多亩。海域法颁布后，盐场向海域行政主管部门申请海域使用证。主管部门按程序公示后，当地村民群起异议，认为盐场使用的海域历史上是属于该村的。海域行政主管部门考虑到社会稳定问题，至今不敢给盐场颁发海域使用权证。2.局部海域的违法用海问题比较突出违法用海是指在海域使用中违反法律规定没有取得海域使用权证或者虽然取得海域使用权证但违反海域使用权证的规定使用海域的情形。（1）无证用海 （2）超面积使用海域 （3）违反海洋功能区划使用海域 （4）局部海
14、域的污染问题突出，且解决难度大 3.多部门管海，导致当事人无所适从在实践中，海域管理涉及到海洋、规划、国土、环保、水利、海事、航道、海关等多个政府部门，俗称“八仙过海”。 其中，海洋、国土、水利、海事、航道等部门的职能多有重叠交叉，彼此掣肘，互相牵制，称为“五龙治水”。这些部门在管理职能上虽有分工，但在许多方面或是争管辖、争权利，或是管理不到位、工作有疏漏，彼此之间纠缠不清，让一些用海单位无所适从。 例如，海洋行政主管部门的监察人员在南沙海域对某用海企业进行检查时，该企业拿出立项批文和土地使用证向执法人员解释自己行为的合法性。在对某海砂开采单位的检查中，采砂用海者提供水利部门核发的采矿许可证和海事部门的水上水下施工作业许可证等证书为自己辩护。而他们就是拿不出海域使用证。这么多的政府职能部门管理海域使用，用海单位需多头办证，疲于奔命，而应付名目繁多的检查更是不胜其烦，伤透脑筋。（二）海域使用管理存在问题的主要原因1.海域国家所有意识淡薄2.海域使用管理权分配不合理，某些法律制度难以落实和某些法律制度缺位同时存在。缺少对海域的征收征用补偿制度的地方立法 3.海域管理力量薄弱 乡镇人民政府成为解决海域使用纠纷的主要力量 三、我国海域使用管理的基本状况第一节 海域使用管理概述三、我国海域使用管理的基本状况第一节 海域使用管理概述
