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1、首鄙人n 与发凝论坛_ 迦辩 再论北京市的人口规模和人口控制 崔凤垣 ( 首都经济贸易大学) 根据北京市2 0 0 0 年第五次全国人口普查数据，截至 2 0 0 0 年11 月1 日，北京市的常住人口规模已达13 81 9 万 人，其中，8 个城近郊区人口为8 5 0 3 万人，占6 2 7 ，远郊 区县人口为5 0 6 7 万人，占3 7 3 ( 分项数据之和与总量的 差距，系全国人口普查误差的附加数) 。 以上数据与2 0 世纪9 0 年代初制订的北京城市总体规 划( 以下简称规划) 指标相比：2 0 0 0 年北京市的人口规模 比规划要求的“2 0 1 0 年常住人口1 2 5 0 万
2、左右”多出13 0 万人( 规划的常住人口系户籍人口) ；与规划要求的“2 0 1 0 年市区人口应控制在6 5 0 万人左右”相比，北京市市区人口 规模已达到8 5 0 万人，超出2 0 0 万人。( 由于总体规划中对 市区的界定与城近郊区的范围大体一致，故可以视城近郊区 为市区，城近郊区人口为市区人口) 。另外，规划要求 2 0 1 0 年流动人口( 为所有无本市户口的外来人口) 控制在 2 5 0 万人左右，而2 0 0 1 年8 月公安部门登记的外来人口为 2 5 0 1 万人，也是提前1 0 年达到了规划的要求。虽然规 划对常住人口的界定是以户籍人口为主，与普查对常住人 口的界定不完
3、全可比，而且，1 9 9 0 年普查对常住人口的界定 又与2 0 0 0 年普查时的界定不同，这是在分析时应加以注意 的。但是，这并不影响我们关于目前北京市人口已经达到或 超过北京城市总体规划指标要求的结论。 一8 3一 再论北京市的人口规模和人口控制 首都人口s 发畏论珐文辑 对于人口增长，就全国来讲主要因素是人口的自然增长； 而就北京市来讲，则主要是迁移增长。以“五普”资料为例， 19 9 9 年l1 月1 日至2 0 0 0 年1 0 月3 1 日，全市人口出生率为 6 0 o ，人口死亡率为5 1 ，人口自然增长率为0 9 0 ，应该 说这样的人口自然增长率已经是比较低的了。而人口的迁
4、入 则逐渐增多，且8 0 以上迁入城近郊区。以1 9 9 6 年、1 9 9 7 年 数据为例，19 9 6 年自然增加人口为1 15 6 7 人，而迁人增加人 口为6 00 3 1 人，迁入增加入口占新增人口的8 3 8 ；19 9 7 年 自然增加人口为9 0 5 0 人，迁入增加人口为6 32 0 6 人，迁入增 加人口占8 7 5 。可见，迁人人口增长的严重性。由此可以 肯定，人口自然增长已不是影响北京市人口规模的主要因素。 详见下表。 表11 9 9 1 - 2 0 0 0 年北京市人口增长构成情况单位：万人、 资料来源：历年北京统计年鉴，中国统计出版社 根据预测，2 0 0 1 2
5、 0 1 0 年北京市人口自然增长率将进一 步下降，即使按2 0 0 0 年普查时0 9 c 的人口自然增长率， 2 0 1 0 年北京市人口也只增加1 2 5 万人；而按照2 0 0 0 年普查 时的人口年平均增长率2 4 计算，2 0 10 年北京市将新增加 8 4 一 再论北京市的人口规模和人口控制 一 西鄙人【l 与发骥沦坛爻鞋 人口3 6 9 9 万人；其中，迁移增长人口占全部新增人口的 9 4 以上。可见，迁入人口能否得到控制，是北京市人口规 模是否继续增长的决定性因素，要控制好北京市的人口规模， 主要应在迁入人口的控制上作文章；同时，北京市未来的人口 规模也是一个需要重新认识的问
6、题。为此，提出以下几个方 面的建议，供有关部门参考： 1 修订北京城市总体规划 鉴于1 9 9 2 年的北京城市总体规划中建议的北京市人 口规模的主要指标已经或将要突破，为使人口规模控制有一 个标准和依据，建议市政府尽快组织人力对原有规划进行 修改。并且注意规划的前瞻性、超前性，避免在新的规 划公布之时，实际人口规模又一次突破规划指标，使规划、 失去指导意义。 在进行规划修改的同时，还有一个统一管理的问题。 这包括许多内容，规划的实施需要统一管理，外来人口的 审批需要统一管理，甚至于出租房屋也需要统一管理。以外 地人口进京落户的审批为例，在2 0 世纪8 0 年代初人们就已 经知道，共有81
7、只“笔”可以批准外地人口的进京，北京市公 安局只是履行一定的手续，办理迁入人口的户口登记而已。 这样，外来人口的迁入实际上一直处于失控状态。经过十几 年的呼吁和努力，虽然有所好转，但是并没有从根本上解决问 题，至今仍有几十只笔在作外地人口进京的审批工作。为此， 我们建议对于市外人口的迁入，应当统一进人标准、统一进人 手续，至少应当搞一个例会制度，一年开一两次会，进行必要 的协调，以政策加指标的办法，使外来人口的迁入，多少有所 控制，也多少有所管理。由于北京市的能源消耗8 0 是在市 区，因此，对于远郊区县人口的向城八区的迁移，也应参照上 述办法加以管理。这样，北京市的人口规模和市区人口规模 都
8、有望得到一定的控制，也使规划具有实际意义。 4 e 2 0 0 t 一8 5 一 再论北京市的人口规模和人口控制 首都人Bs 发展论坛文辑 在出租房屋的管理方面，目前北京市公安局和房管局各 有一个管理办法，既不统一，也比较繁琐。再加上房管部门的 地区机构不健全，致使管理跟不上，部分地区的管理失控。在 目前强调社区发展的形势下，有关部门提出了“一切管理进 社区”的要求，应当在社区一级建立管理站，增设“协管员”， 使外来人口获得管理。这样，也保障了外来人口的基本权利 和合法权益，并为外来人口接受技能培训、宣传教育创造了条 件。总之，在制定规划的同时，也要考虑到它的可操作性， 把管理问题也作为重要内
9、容纳入规划之中，以摆脱几十年来 规划赶不上变化的恶性循环，使规划真正成为指导我市人 口控制工作的指导性文件( 目前，该规划的修订工作已经进 行，但有一个统一认识的问题) 2 重新研究和确定北京市的人口规模和人口密度 首先，应当明了，虽然北京市市区人口总量已经超过规 划要求，但是在全国主要城市中，北京市市区人口密度并不是 最高的。据2 0 0 0 年中国城市统计年鉴资料，1 9 9 9 年在2 3 6 个城市中，佛山市市区人口密度最高，达到6 1 6 1 人k m 2 ，北京 市为1 6 2 1 人k m 2 ，据第6 1 位。在北京市之前的6 0 个城市中， 既有上海( 2 8 7 3 人k
10、i n 2 ) 、石家庄( 5 2 4 3 人k i n 2 ) 、长沙( 3 0 8 4 由人k m 2 ) 、广州( 2 8 0 8 人k m 2 ) 、南京( 2 7 5 1 人k m 2 ) 、西宁( 2 6 2 6 ：人k m 2 ) 、杭卅I ( 2 5 6 6 人k m 2 ) 、成都( 2 3 2 9 人k m 2 ) 、郑州 论( 2 0 7 5 人k m 2 ) 等直辖市和省会城市，也有怀化( 5 9 0 2 人 隶k m 2 ) 、漯河( 4 3 5 6 人k m 2 ) 、新乡( 3 8 7 2 人k m2 ) 、绍兴( 3 319 卤人k m2 ) 、黄石( 2 7
11、4 3 人k m 2 ) 、镇江( 2 2 4 0 人k m 2 ) 等一般城 合市。其次，就全市1 68 0 0 平方千米的人口密度来讲，北京市的 銎 人口密度( 7 4 4 人k m 2 ) 不仅低于上海( 2 0 7 1 人k m 2 ) 、天津 辛( 7 6 4 人k m 2 ) 、郑州( 8 2 6 人k m 2 ) 、广州( 9 2 1 人k i n 2 ) ；而 里且，低于无锡( 9 3 2 人k m 2 ) 、南通( 9 8 2 人k m 2 ) 、汕头( 2 1 7 5 制人k m 2 ) 、揭阳( 1 0 8 6 人k i n 2 ) 等。与国外大城市市区人口密 一8 6
12、为部人f r l 与发艇论坛迦辑 度指标相比，东京、莫斯科、开罗、巴黎、伦敦、纽约、墨西哥城 等城市的人口密度均高于北京市，其中，开罗每平方千米近3 万人，巴黎近2 万人，东京超过1 万人。如果将北京市辖区按 区县加以细分，门头沟区、怀柔县、密云县和延庆县的人口密度 只有每平方千米1 0 0 余人；其余6 个远郊区县只有3 0 0 7 0 0 人；4 个近郊区的人口密度在每平方千米3 0 0 0 5 0 0 0 人左右；只 有4 个城区的人口密度达到每平方千米2 万一3 万人以上。可 见，原规划中关于北京市市区人口规模和全市人口规模的界 定，以及人口密度的指标，都是可以再讨论和研究的。也就是
13、说，适当放宽原有的指标要求，扩大北京市城市规划的人口规 模和增加人口密度的容量，都是可以考虑的方案。这样，北京 市市区的人口容量就不是原有的标准，那么，控制市区人口规 模和人口密度的要求也就容易了一些。 3 建立人口动态信息管理系统 一个地区的人口是一个数量不断变化、个体不断流动的 群体，要想掌握其变化的情况，以便随时调整对策使其能按已 定的“规划”发展，就必须建立一个“人口动态信息系统”的数 学模型。因为这个模型可以随时输入相关的人口信息、社会 经济信息和环境生态信息，并可以随时输出我们所需要的数 据和结论。这样，我们就可以根据模型所提供的信息作出相 应的决策，实现动态管理；并使北京市的人口
14、变动趋于合理， 实现北京市人口规模的合理化。 4 分解城市功能，以分散市中心人口、降低市 区人口密度 奔 2 0 0 4 分散市中心人口、降低市区人口密度的可行办法只能是分解、 “疏散”市区功能。一定的功能必然需要一定的人口去完成， 一8 7 一 再论北京市的人口规模和人口控制 ：j 。首都人n s 发展论坛文辑 如果市中心的功能不分解掉一部分，市中心的人口即使一时 减少了一些，但不久就又会增加上去，这已为近2 0 多年的实 践所证明。这就需要我们对市中心的各项功能进行一下分 解，将一部分功能转移出去，这样减少的人口一般不会再反 弹，降低市中心人口规模的任务就可以完成。北京市是全国 的政治中心
15、、文化中心，这是最主要的功能，其余的各种功能 均可以疏散到其他地方去，可以是卫星城，也可以是其他城 市，像距离北京市较近的廊坊、天津、保定、石家庄等均可以 考虑。德国政府的各个部就是分散在3 个城市里设立的。当 然，我们首选还是卫星城，这样迁移成本比较小、阻力也比较 少。我们的初步建议是，市中心地区除体现政治中心功能、文 化中心功能、广义的第三产业、中关村科技园区、中央商务区 等机构和单位之外，基本上均可考虑外迁。不同的卫星城，功 能可以有所侧重，如昌平区的文化教育单位已经较多，可以继 续发展文化教育事业；通州区有较雄厚的工业基础，可以发展 为工业型的卫星城；大兴区可以发展绿色农业；平谷区、顺
16、义 区可以发展农产品的深加工工业；密云、怀柔、延庆等地区是 北京市的绿色屏障，可以发展以旅游业为主的各项产业，等 等。此外，像北京市的交通枢纽功能、信息中心功能，都可以 分散到四环路以外进行建设和设置。如果能实现上述设想， 北京市市中心的人口规模和人口密度有可能控制得比较 奔理想。 。要实现上述设想，卫星城和小城镇的建设问题必须加强。 谗虽然北京市“十五”规划提出了这个问题，但是措施还不够有 京力，力度也还不够大。这里也有一个利益驱动的问题。如果 卤人们仍然不愿意到卫星城和小城镇定居，只能说明我们的措 合施还不够有力，我们的优惠条件还不能吸引人们前往居住。 銎这只能靠调整我们的政策和措施来达到目的，舍此别无他法 辛可以奏效。例如，商品房价格的优惠问题、医疗保健条件和设 呈施问题、子女教育和教学质量问题、交通的便利程度问题、基 制础设施的建设水平和完备程度问题、甚至治安问题
