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1、第二讲：西方公共管理学的理论与研究方法o 一、主要理论o 1、公共产品理论o 公共产品理论系统研究了市场经济条件下社会公共需求与政府公共供给之间的相互关系，重点研究了社会公共需求的弹性特点，研究了政府公共产品与公共服务供给的特点、种类、结构及发展规律，并对政府公共支出结构的发展演变进行了系统深入分析。（1）公共产品的需求弹性理论o 公共产品是区别于私人产品，具有非排他性和非竞争性，用于满足社会公共需要的物品或劳务。公共产品的需求弹性理论主要研究如下两个方面的问题：(1)公众收入水平的提高，在多大程度上引起对公共服务的需求增长。(2)政府能否及时和如何对公共需求的增长做出反应，增加公共产品供给。
2、o 随着公众收入水平的提高，导致对政府提供的公共产品与公共服务的需求增加；社会公共需求增加，对公共支出的需求必然增长，要求政府相应地增加公共支出；在现代国家，正是公民对于政府公共服务的需求和通过预算分配的福利要求，以及特殊利益集团的影响，导致了公共支出的增加。 o （2）公共产品的供给结构演变理论与公共支出发展模型理论o 现代政府公共产品供给结构的演变与政府职能的演变具有明显的相关性。现代政府职能演变的规律是：政府职能首先主要是提供维持性公共产品；随着社会经济的发展，政府职能逐渐扩展到经济服务领域；随着经济进一步发展，政府职能进一步扩展到社会服务领域。与政府职能的演变相适应，公共支出结构也有着
3、相类似的长期演变趋势，政府公共支出首先主要是维持性支出；然后，维持性公共支出比重逐渐下降、经济性支出比重逐渐上升；随后是维持性公共支出与经济性支出逐渐下降，而社会性支出逐渐上升。 o 2、公共选择理论o 背景：20世纪70年代，凯思斯主义陷入了困境，西方经济学界出现了新自由主义思潮，公共选择学派便是这股思潮中别具一格的一派。亦称“公共选择经济学”“政治的经济学理论”等，它们在概念上是同称。o 它是西方经济学中以经济学分析方法研究政治问题的重要流派，早期在美国流行广泛。受公共选择学派的启示，将经济学理论和原则等引入公共行政学领域，开辟了公共行政学研究的路径。其独特分析问题和解决问题的思路，为认识
4、和分析政府行为提供了新的视角。o 代表人：布坎南、奥斯特罗姆夫妇、阿罗等 o （1）公共选择理论的研究方法o 一是方法论的个人主义。即以个体而不是组织为基本分折单位研究人类的行为，根据个人来解释集体、组织与社会，而不是根据集体、组织或社会来解释个人。o 布坎南曾经把他的公共选择理论看做是“政治过程的个人主义理论”。认为在交换过程中，不存在“社会的”或“集体的”价值最大化，即使是在理想化的意义上。他因此否认共同社会福利的存在并相信个人是行为的唯一评价指标。 o 二是经济人假设。即认为人是自利、理性效用最大化者。传统理论认为经济学是研究市场决策的科学，作为市场活动主体的个人都在追求自己的私利，通过
5、无数理性个体的计算发挥市场这只“看不见的手”的作用，约束、自我修正着经济生活。o 公共选择理论作为西方经济学的分支，认为人是自私自利的理性个体，政治市场上的个体同样也是追求自身效用最大化的“经济人”，与传统政治科学认为政治家追求公共利益而非私利的假设相悖，这是公共选择理论的重大贡献，也是其分析的逻辑起点。 o 与经济市场类似，政治人被认为与经济人一样是自利的、理性的效用最大化者。政治市场存在三大主体：投票者、政治家与政府官员。在参与政府活动时，他们必然与其他政治活动主体发生各种关系。与经济市场中的个体一样，他们也是追求利益最大化的“经济人”。公共选择理论将此概念引入到政治领域，将政治领域的行为
6、主体如选民、政治家、官僚等都看做是“自利”、“理性”的经济人，都在按照自利原则，通过理性的计算在政治市场上选择自己利益的代理人，并通过投票实现对公共利益的公共选择。每个参加公共选择的人都有不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动。在这样的视角下，集体行动中的“搭便车”、选民的“无知”和“冷漠”、立法官员中的“互投赞成票”、政府官僚“寻租”等现象都是“合乎理性的”，因而并非个别或例外现象。 o 公共选择理论的“经济人”假设的本质就是理性人，理性人为实现其效用最大化具有五种假定：o 三是将政治活动视为交易过程。 在公共选择理论中，所谓这种交易最重要的含义是基于个人自愿同意，
7、而不是强制。o 政治即交易，意味着国家或政体最终要通过满足个体期望的能力来证明其合理性。而且这种交易本身使得交易各方同时得利。此外，这种交易还是通过交换使不同利益得以协调的过程。布坎南认为“我所主张的基本的及根本的方法，把市场的自动协调原理而不是资源配置的理论放在中心位置”，所强调的正是作为过程的交易本身，而不是交易的结果。在立宪层次上，交易是一种达成一致的程序。正是对这一点的强调，使得布坎南在立宪层次上最终成为一个契约论者。 o 评述：公共选择理论是西方经济学理论的一种新发展，它继承发展了主流经济学(特别是新古典经济学)的基本分析工具和概念(如经济人假设、经济外部性、帕累托最优等)，也提出了
8、富有挑战性的理论观点(如政府与市场的边界问题)。作为西方经济学的主要流派，公共选择学派的经济学理论与方法在公共行政学理论与实践方面的广泛应用与深入发展，无疑发探了重要的作用。o 公共选择理论将经济学的理论用于非市场(即政治)的决策之中，它认为国家机关亦会追求自我利益极大化，必然参与利益竞逐并扮演主要角色。这种主张无疑对传统的行政中立观点提出了严峻的挑战。它无异于指出了国家机关也可以追求自我利益极大化，公共政策因而常常成为政府追求自利之手段，行政中立纯属空谈。但是，公共选择学派将市场经济中简单、片面的经济人假设引入公共政策领域，以偏激、狭隘的人性假设来解释政策过程并分析其效果，显然有欠妥之处，尽
9、管其中包含有合理的因素。因此，从实际经验来看，公共选择学派也有其局限性。o 公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有共同的特点，都受自生自发秩序的制约。人类不能忽视客观规律而盲目行动，通过立宪制度改革建立良好社会秩序，促进社会发展。o 公共选择学派以经济学的分析方法，正视人类的本性，为人类行为指明方向，对人类社会发展作出重大贡献。但是，后来的公共行政学者也指出，集体行为并非个人行为的简单加总，公共选择学派以方法论的个人主义为出发点的一些分析结论无法推演至集体的层面。 o 公共选择理论是在凯恩斯主义处于正统地位的环境下艰难发展的，证明
10、每一种理论都是人类对客观世界的主观理解，世界是不断发展的客观实体，理论的生命力在于符合客观世界发展的要求，否则将被淘汰。公共选择学派之所以兴盛在于能解决当时凯思斯主义不能解决的难题，在这意义上，公共选择学派超越了凯思斯主义。同样，客观世界变化复杂，理论很难成为永恒的真理，公共选择学派也逃不过被超越的命运。根据斯蒂尔曼的归纳，公共选择理论对于公共行政的启示表现为：(1)扩大公共参与；(2)最大化行政职能的分权化；(3)简化行政程序与层级节制i(4)彻底将公共行政经济化-最小化公共项目的成本，并进行可行性评估，而不是以“公共的善”或社会公正为衡量基础；(5)对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织
11、的目的进行严格的法律控制；(6)削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员；(7)很少或根本不关心-全国的计划、长期的运作稳定性以及提升国家目标的计划的有效实施。 o 3、委托代理理论o 它也是新制度经济学的重要组成部分。这种理论把人类的经济、社会生活和政治生活看做是一系列委托代理关系，并通过合同、协议的形式，把委托人和代理人的关系固定下来。在现代经济生活中，委托代理关系普通存在，由这种关系得出的委托代理模型已被推广到许多领域的经济分析中。o 委托代理模型揭示的委托代理问题就是委托代理关系中的代理人通过隐藏信息和行动(各种形式的欺诈或隐蔽的违背委托人意志的行为)来侵蚀和损害委托人利益以达
12、到自身效用的一种活动。 o 委托代理问题:一是委托代理双方风险分布的不均等性。委托人是一个风险中的利润最大化者，代理人是一个风险规避者，前者几乎承担了所有风险，后者相当于得到了委托人提供的保险。这样，代理人放任自己且不承担代理事顶风险的可能性在理论上是无法排除的；二是委托代理双方目标的歧异性。两者的目标函数是各自独立的，双方的目标征一定程度上是互不相容的，这意味着代理人可能为追求自身效用而根据自己偏好选择行动，“附带地”或故意地损害委托人的利益；三是委托代理双方信息占有的不对称性。如果委托人能觉察和评判代理人的一切行为，则委托代理问题能通过完全性契约加以约束。但问题是委托代理双方的信息是不对称
13、的：一方面是双方的客观条件不对等，代理标的或事项是由代理方实际支配着，大量的“基于支配的信息”往往是委托人无法取得的；另一方面是双方的主观条件不对等，即委托人不如代理人专业化，这都为代理人向委托人隐藏信息和行动提供了条件。公共管理活动就是委托活动。因为公共管理的对象是公共事务，而公共管理部门及其具体行为人却是具有私利的团体和个人，而且近年来在新公共管理运动中兴起的委托、承包、合同、代理等公共管理形式，也是委托代理关系在公共管理中的普遍化，该理论对公共管理行为具有极强的解释力。在委托代理中人们关注的问题：其一，作为公共利益代理人的公共部门的官员的选择；其二，对这些官员的激励和约束：其三，要挑选出
14、合格的代理人并对代理人进行有效的激励和约束，必须收集到足够的代理人的私人信息，所以对公共部门官员及其行为的信息显示和传递也是人们关注的一个焦点；其四，在一个良好的制度环境中，公共部门官员的各种败德行为被发现和惩罚的概率很高，这就有利于人们形成诚实守信的自觉性；在相反的情况下，各种不当的代理行为收益高而风险小，这实际上会鼓励这些代理人的败德行为，而且，败德行为层层得逞会诱使“好人”也干“坏事”，形成一种“劣币驱逐良币”的恶劣机制。o 4、寻租理论o 寻租理论的思想最早萌芽于图洛克的一篇论文中。但是，它作为一个理论概念是到1974年才在克鲁格的研究中正式提出的。此后寻租理论得到发展，其影响力已遍及
15、经济学的各个分支，并对公共管理学提供了新的研究思路。o 寻租理论从一个全新的角度对传统的经济理论提出了挑战，他把经济的研究视野从生产性的寻利活动-生产性的增进社会招利的活动扩展到了非生产性的寻租活动-非生产性的对既得利益进行维护或再分配的活动，并把人们追求新增经济利益的行为和追求既得非经济利益的行为区分开来。它把政府行为本身也市场化了，从而把腐败行为纳入了经济学的研究范围，也使人们对政府失败现象有了更全面、更深入的认识。o 寻租理论认为，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动就变成寻租了。按照此观点，偷盗抢劫是最原始的寻租活动，而在现代社会中，更为“高级”的寻租方式则是利用行政、法律手段来
16、维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配。例如，官员们进行贪污受贿、权钱交易，社会上的强势利益集团通过游说、收买官员、在决策部门安插代理人等方式主导制定对本集团有利的政策。这些都是寻祖活动的具体形式。o 寻租是人类社会的负和游戏，是一场社会整体利益的损失大于利得的竞争。o 这是因为：一是寻租造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；o 二是它本身耗费了社会经济资源，使本可以用于生产性活动的资源用在了这些对社会无益的活动上；o 三是这些活动还会导致其他形式的寻租活动或“避租”活动，前者是指政府官员为了得到这种“租”而展开追求行政权力的浪费性竞争，后者是指利益受到他人寻租活动威胁的企业、集团或个人也会采取逃避这些损失的活动，从而浪费了社会经济资源。o 寻租理论提出后，不少学者就注意到，在公共管理活动中，政府乃至其他部门在寻租活动中未必只扮演一个被利用的角色。有学者提出了“政治创租”和“抽租”的概念，前者是指政府
