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1、非诉行政执行裁执分离模式的法律规制作者：沈福俊 摘要: 修改之后的行政诉讼法没有采纳对非诉行政执行实行裁执分离模式的建议。最高人民法院主导的裁执分离模式探索缺乏相应的法律依据。行政强制法不但没有为该模式的探索提供依据，更未对其作明确规定。由司法解释确定的裁执分离模式与立法法关于政府职权的规定不符。由于缺乏依据和审查标准，其“政府实施行为”也难以进入行政诉讼受案范围。从实践需要、法院的承受力以及定位而言，裁执分离模式的提出具有合理性。应当通过制定法律，为裁执分离模式的实施提供法律依据。关键词: 非诉行政执行 裁执分离 行政诉讼法 行政强制法 法律规制根据2014年11月1日由第12届全国人民代表
2、大会常务委员会第11次会议通过的全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定，修改后的新行政诉讼法第97条关于行政强制执行的规定，没有采纳有些常委会委员和最高人民法院对非诉行政执行采取裁执分离制度的建议（即由法院对行政机关的执行申请进行审查并作出执行裁定，由行政机关组织执行），而是沿袭了原行政诉讼法第66条的规定，即“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。其理由是，“2011年通过的行政强制法已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立裁执分离制度，也应该通过修改行政强制法来进行”。 1
3、这一举措说明，我国非诉行政执行领域的基本制度并没有在法律上发生改变，目前在实践中实施的裁执分离执行模式未能在法律上得到确立。同时，新行政诉讼法第12条第1款第2项规定，“对行政强制执行不服的”属于行政诉讼的受案范围。但权威观点认为，“本项中的行政强制执行，仅指行政机关的强制执行，不包括法院的非诉强制执行”。 2这也说明，非诉行政执行裁执分离模式中的“政府实施行为”尚难以如同一些法官和学者所主张的那样，可以顺利地进入行政诉讼的受案范围。近年来，由于国有土地上房屋征收与补偿条例第28条第1款的实施，由最高人民法院司法解释确定的“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式不仅在学界被很多学者所推崇，而且在实
4、践中也被各级法院积极实施，成为近年来行政强制执行领域的重大改革而引起广泛的关注。从目前趋势来看，法院对实施这一模式热情非常高，实践中已经出现了从房屋征收补偿领域向其他行政执法领域逐步拓展的趋势， 3很有可能会通过司法实践将其演变为非诉行政执行中的常态。然而，与此形成鲜明对比的是，2012年1月1日开始实施的行政强制法没有对“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式作出规定；同时新行政诉讼法对实践中这一探索采取了冷淡的态度。新行政诉讼法是在实践中裁执分离模式开展得如火如荼的时候出台的，其对这一探索所采取的态度，非常值得我们深思：裁执分离模式的法律依据究竟在哪里？法院能否对非诉行政执行的体制进行实践性探
5、索？如果要构建裁执分离的执行模式，应当通过怎样的法治途径？这些都是在全面推进依法治国的背景下实施裁执分离模式应当思考和研究的问题。一、我国非诉行政执行的裁执合一与裁执分离体制我国行政机关向法院申请强制执行的制度来源于1989年颁布的行政诉讼法。该法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，我国对行政行为的强制执行分为两类途径：一类是没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，另一类就是依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。其中，向法院申请执行行政行为的制度，与行政诉讼中发生
6、法律效力的判决的执行相对应，也被称为非诉行政执行，“非诉行政执行是指法院根据行政诉讼法第66条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。” 4长期以来，我国非诉行政执行制度采取的是裁执合一的体制。即根据行政诉讼法和最高人民法院司法解释的规定，行政机关在不拥有行政强制执行权或者行政机关与法院都依法拥有行政强制执行权的情况下，行政机关向法院申请行政强制执行，由法院行使对被申请执行的行政行为的审查权、裁定权和执行权。其依据如行政诉讼法第66条的规定和2000年3月8日公布的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干问题解释）
7、第93条。而法院强制执行的方式，则依据民事诉讼法的规定进行。可以说，自行政诉讼法实施以来，我国在非诉行政执行领域，一直采取的是裁执合一的体制。总的来看，行政诉讼法以及若干问题解释的宗旨，是一方面尽量限缩行政机关自行强制执行的权力，另一方面尽量扩大法院强制执行的权力，以体现司法对行政的监督与制约。裁执合一的体制受到挑战或者质疑，是缘于2011年1月国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布与实施。该条例第28条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这一规定改变了原城市房屋拆迁管
8、理条例所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的“双轨制”，明确了只能向法院申请强制执行的“司法强拆”单轨制，在全社会引起了广泛热议，被认为是国有土地上房屋征收与补偿条例中最引人瞩目的亮点而备受关注与赞誉。“这在法理上避免了行政机关集运动员与裁判员于一身、自己做自己的法官的悖论，将征收补偿决定置于司法监督之下，无疑是制度上一大进步。” 5“意图通过司法的公平正义为房屋强拆提供一种保护性的制度设置，这无疑是法治观念与制度设计的一大进步”。 6国务院法制办、住房城乡建设部在该条例颁布后的答记者问中也认为“取消了原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行，这样也有利于加强对政府征收
9、补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作应当说，立法者的用意是极为明确的，即希望通过将强制拆迁权交给法院来规范目前的拆迁过程中所存在的违法乱纪、甚至是犯罪行为”。 7然而，法院却对由其实施强制拆迁产生了强烈的畏难情绪，其主要原因和理由在于司法强拆的艰难性、复杂性以及法院所应具有的中立地位与实际司法资源的有限性。为此，一些地方法院开始探索“法院裁定，政府实施”的裁执分离模式。如，在国有土地上房屋征收与补偿条例颁布实施以后，上海市高院发布上海市高级人民法院关于国有土地上房屋征收和补偿条例施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见，该意见第23条规定了“强制搬迁在法院监督下由政
10、府部门具体实施”的体制。上海法院的这一探索得到了最高人民法院的肯定。2012年2月27日由最高人民法院审判委员会通过并于同年4月10日起施行的最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定（以下简称强制执行征收补偿决定案件规定）第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”至此，曾经被公众普遍赞扬并寄予厚望的“司法强拆”模式演变为“法院裁定、政府实施”的裁执分离的执行模式，这改变了我国原有的非诉行政执行体制中由法院统一行使强制执行权的格局。二、由法院主导的非诉行政执行裁执分离模式探索存在明显
11、法律缺陷近十多年来，随着我国城市化发展的不断推进，因房屋强拆引发的各类社会问题犹如一个个不和谐的音符跳跃在城市线谱的每个角落，自焚血案和暴力抗拆等恶性事件层出不穷；其在当今中国社会所呈现出的高度复杂性、敏感性以及影响的广泛性前所未有，而且“从目前人民法院的职能定位、人员编制等现实条件来看，人民法院的执行力量还难以满足司法强制搬迁的要求”。 8在国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，“司法强拆”并未有多大改观，最高人民法院于2011年9月9日发布的最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知（以下简称紧急通知）所指出：“一些地方在土地征收、房屋拆迁强制执行中引发的恶性事
12、件屡屡发生。有的被执行人以自焚、跳楼等自杀、自残方式相对抗，有的以点燃煤气罐、泼洒汽油、投掷石块等方式阻挠执行，有的聚众围攻、冲击执行人员酝成群体性事件，有的法院干警不当使用武器致人死伤等等。上述事件虽属少数或个别，但引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣，其中的教训也极为深刻。”紧急通知的发布是为了防止司法强拆过程中恶性事件的发生，同时也反映出法院在现实的执行过程中确实面临着诸多难题。特别引人关注的是，紧急通知首次从最高法院的角度提出要“积极探索裁执分离即由法院审查、政府实施的模式”。由此可见，实践中城市房屋拆迁所产生的剧烈冲突问题并没有随着司法强拆取代行政强拆而有所减弱。正因为如此，
13、最高法院以“紧急通知”为题对各级法院积极探索裁执分离模式明确提出要求，而且仅仅半年不到，最高人民法院就通过强制执行征收补偿决定案件规定这一司法解释正式确立了行政机关向法院申请强制执行补偿决定采取“法院裁定，政府实施”的裁执分离模式，其“紧急”程度可见一斑！对于强制执行征收补偿决定案件规定所确立的裁执分离模式，最高人民法院行政审判庭法官指出，所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。“这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，
14、经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序”，“明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合裁执分离的司法改革基本方向”。 9这一阐释虽然有其顺应实践需求的合理性一面，但裁执分离模式探索中所显现出来的法律依据的缺失，却是值得重视的一个重要问题。其实，在多年之前乃至在行政强制法、国有土地上房屋征收与补偿条例的制定过程中，针对我国司法实践中非诉行政执行案件的数量远远高于行政诉讼案件、法院行政案件审判权实际上已经被非诉行政案件执行权“喧宾夺主”的现实状况，有学者主张在非诉行政执行领域建立法院审查裁
15、定、政府具体实施的裁执分离执行模式。 10但是，这类探讨毕竟仅仅停留在学术研究领域，还没有进入法律制度的构建阶段。而在没有法律依据的前提之下，由法院推进和探索非诉行政执行的裁执分离模式，应该说是先天不足。强制执行征收补偿决定案件规定第9条“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”的规定，与我国行政强制法、立法法等法律存在着诸多的不相符合之处，理应引起足够的重视。1.行政强制法没有为裁执分离模式的实施提供依据。行政强制法规定了我国非诉行政执行的基本制度。其中，第13条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人
16、民法院强制执行”，第53条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”笔者认为，行政强制法的上述规定，不仅没有为法院探索裁执分离模式提供法律依据，而且还明确了行政机关在不拥有法律所赋予的行政强制执行权的前提之下必须向法院申请强制执行的机制。可以说，行政强制法对我国长期存在的行政强制执行体制是基本肯定与保留，所不同的，是进一步强化了“行政强制执行只能由法律设定”的法治原则。 11行政强制法（征求意见稿）（第四稿）曾经根据我国非诉行政执行的制度与实践，就申请法院强制执行的案件，统一实行审查权与执
