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1、23第 3 4 卷 第 7 期一 、 海 事 规 范 性 文 件 内 涵 分 析1 . 海 事 规 范 性 文 件 定 义海 事 规 范 性 文 件 是 海 事 管 理 机 构 为 执 行 海 事 法律 、 法 规 、 规 章 和 国 际 海 事 公 约 的 规 定 ， 以 及 履 行 法定 职 责 ， 按 照 法 定 权 限 制 定 ， 涉 及 行 政 相 对 人 权 利 和义 务 ， 具 有 普 遍 约 束 力 并 能 够 反 复 适 用 的 规 章 以 下 的文 件 。2 . 海 事 规 范 性 文 件 符 合 公 共 政 策 的 本 质 要 求海 事 规 范 性 文 件 符 合 公 共
2、 政 策 的 本 质 要 求 。 国 家海 事 管 理 机 构 是 经 国 务 院 批 准 的 国 家 行 政 执 法 监 督 机构 ， 是 国 家 行 政 执 法 机 关 。 海 事 管 理 机 构 的 主 要 职 责是 行 使 国 家 水 上 安 全 监 督 管 理 和 防 止 船 舶 污 染 、 船 舶及 海 上 设 施 检 验 、 航 海 保 障 的 管 理 职 能 ， 代 表 国 家 履行 国 际 公 约 和 国 内 相 关 法 规 ， 对 水 上 交 通 安 全 和 环 境保 护 行 使 管 辖 权 。 围 绕 其 职 责 制 定 的 规 范 性 文 件 的 最终 目 的 是 安
3、全 与 环 保 ， 是 维 护 公 共 利 益 和 实 现 社 会 稳定 发 展 ， 是 关 系 国 际 、 国 内 普 遍 性 社 会 的 问 题 。 另外 ， 海 事 规 范 性 文 件 是 反 复 适 用 的 长 期 有 效 文 件 ， 对船 公 司 、 船 舶 及 有 关 作 业 单 位 、 船 员 、 港 口 码 头 、 货主 和 代 理 等 目 标 群 体 具 有 普 遍 约 束 力 ， 其 运 行 包 括 起草 、 审 查 、 发 布 、 备 案 和 评 估 等 过 程 。3 . 海 事 规 范 性 文 件 符 合 公 共 政 策 的 特 点海 事 规 范 性 文 件 是 为 解
4、 决 水 上 交 通 运 输 安 全 ， 保护 水 域 环 境 清 洁 ， 规 范 行 业 管 理 等 社 会 公 共 问 题 而 采取 的 一 系 列 管 理 活 动 ， 在 其 制 定 和 执 行 过 程 中 始 终 维护 着 公 共 利 益 ， 保 障 着 公 民 的 合 法 权 益 ， 因 此 具 有 公共 性 的 特 点 。在 我 国 ， 海 事 规 范 性 文 件 是 加 强 海 事 法 制 建 设 和推 行 依 法 行 政 的 产 物 ， 是 贯 彻 党 的 方 针 政 策 和 实 施 国家 法 律 、 法 规 、 规 章 的 行 政 管 理 措 施 ， 是 党 的 方 针 政策
5、 和 国 家 法 律 、 法 规 、 规 章 的 延 伸 ， 因 此 具 有 政 治 性的 特 点 。海 事 规 范 性 文 件 须 依 据 海 事 法 律 、 法 规 、 规 章 和国 际 海 事 公 约 的 规 定 ， 按 照 法 定 权 限 制 定 ， 主 要 包 括依 据 法 规 制 定 的 解 释 性 规 范 性 文 件 、 结 合 法 规 及 上 级规 范 性 文 件 精 神 制 定 的 规 范 性 文 件 和 国 际 海 事 公 约 对我 国 生 效 后 的 实 施 性 公 告 ， 因 此 具 有 合 法 性 的 特 点 。海 事 规 范 性 文 件 涉 及 与 海 事 活 动
6、有 关 的 各 个 方面 ， 影 响 着 与 海 事 活 动 有 关 的 广 大 人 民 群 众 的 合 法 权益 ， 在 其 设 计 和 制 定 过 程 中 需 要 广 泛 调 研 和 征 求 意见 ， 吸 收 参 与 海 事 活 动 或 与 海 事 活 动 有 关 的 港 航 企 事业 单 位 、 集 体 和 个 人 的 意 见 和 建 议 ， 因 此 具 有 民 主 性的 特 点 。海 事 规 范 性 文 件 一 经 发 布 实 施 就 对 港 航 企 事 业 单位 等 目 标 群 体 和 执 行 者 具 有 普 遍 约 束 力 ， 都 要 遵 从 ，不 得 随 意 而 为 ， 因 此
7、具 有 强 制 性 的 特 点 。综 上 所 述 ， 海 事 规 范 性 文 件 不 仅 符 合 公 共 政 策 的本 质 要 求 而 且 符 合 公 共 政 策 的 特 点 ， 应 该 遵 循 公 共 政策 运 行 原 则 。二 、 海 事 规 范 性 文 件 的 运 行 及 存 在 问 题依 据 公 共 政 策 运 行 原 则 ， 海 事 规 范 性 文 件 的 运 行主 要 包 括 海 事 规 范 性 文 件 的 制 定 、 执 行 和 评 估 三 个海 事 规 范 性 文 件 的 运 行河 北 海 事 局 李 义 良秦 皇 岛 海 事 局 邓 民河 北 海 事 局 李 跃 全摘 要 ：
8、 分 析 公 共 政 策 和 海 事 规 范 性 文 件 的 内 涵 ， 阐 述 海 事 规 范 性 文 件 应 纳 入 公 共 政 策 范 畴 的 观 点 ， 提 出 海 事 规 范 性 文 件 作 为 公共 政 策 运 行 应 遵 从 的 原 则 和 注 意 的 问 题 ， 以 期 促 进 海 事 规 范 性 文 件 合 法 化 、 规 范 化 与 标 准 化 的 进 程 ， 提 高 海 事 行 政 管 理 效 能 。关 键 词 ： 海 事 ； 规 范 性 文 件 ； 行 政 管 理公 约 与 法 规 评 析24 2 0 1 1 年 总 第 1 9 3 期环 节 。1 . 海 事 规 范
9、性 文 件 的 制 定目 前 大 多 数 的 海 事 规 范 性 文 件 是 在 下 述 情 况 下 制定 的 ： 国 务 院 依 据 一 部 法 律 制 定 实 施 条 例 ， 交 通 运 输部 根 据 法 律 和 条 例 ， 结 合 海 上 交 通 安 全 和 船 舶 防 污 染的 实 际 情 况 制 定 规 章 ， 各 级 海 事 管 理 机 构 根 据 上 位 法的 规 定 和 精 神 ， 结 合 本 地 、 本 部 门 的 实 际 情 况 制 定 各种 实 施 性 、 解 释 性 的 规 范 性 文 件 。 此 种 情 况 下 ， 海 事规 范 性 文 件 的 目 的 在 很 大 程
10、 度 上 受 到 法 规 的 约 束 ， 无法 考 虑 更 多 的 客 观 需 求 ， 难 免 会 与 规 范 性 文 件 制 定 的预 期 目 的 出 现 偏 差 。公 共 政 策 的 制 定 主 体 主 要 有 3 种 ， 即 精 英 主 体 、共 同 体 主 体 和 公 众 主 体 。 我 国 海 事 规 范 性 文 件 的 制 定主 要 是 精 英 主 体 和 共 同 主 体 共 同 参 与 的 模 式 ， 表 面 上虽 然 是 由 直 属 海 事 管 理 机 构 、 目 标 管 理 群 体 和 相 关 院校 科 研 机 构 共 同 制 定 ， 但 起 草 文 件 的 往 往 是 海
11、事 管 理机 构 职 能 部 门 的 特 定 人 员 。 由 于 受 工 作 特 点 、 个 人 知识 层 面 、 喜 好 、 利 益 、 领 导 意 见 和 既 定 的 制 定 程 序 等诸 多 因 素 的 影 响 ， 最 终 制 定 的 规 范 性 文 件 往 往 体 现 了单 位 、 部 门 利 益 和 个 人 的 偏 好 ， 发 生 政 策 公 平 缺 失 现象 ， 容 易 造 成 政 策 垄 断 ， 在 起 点 上 就 与 公 众 诉 求 存 在分 歧 ， 不 能 充 分 体 现 民 众 意 志 ， 致 使 其 运 行 效 率 不高 。就 海 事 规 范 性 文 件 的 目 标 群
12、体 来 说 ， 由 于 远 洋 、沿 海 和 内 河 水 运 情 况 不 同 ， 大 型 国 有 企 业 、 民 营 企业 、 集 体 和 个 人 生 产 经 营 条 件 不 同 ， 几 十 万 海 员 的 受教 育 状 况 和 综 合 素 质 不 同 ， 海 事 规 范 性 文 件 如 何 从 实际 出 发 ， 具 有 良 好 的 操 作 性 确 实 是 一 个 难 题 。 某 些 海事 规 范 性 文 件 在 某 些 方 面 要 求 过 高 ， 使 得 在 执 法 实 践中 遇 到 种 种 困 难 。 不 严 格 执 法 ， 会 导 致 疏 于 职 守 ； 严格 执 法 ， 群 众 意 见
13、 又 很 大 ， 而 且 也 可 能 因 “ 法 不 责众 ” 而 成 为 一 纸 空 文 。2 . 海 事 规 范 性 文 件 的 执 行海 事 规 范 性 文 件 的 执 行 是 指 海 事 规 范 性 文 件 颁 布实 施 后 ， 各 级 海 事 管 理 机 构 按 照 既 定 组 织 机 构 和 工 作程 序 ， 通 过 组 织 宣 传 、 解 释 和 实 施 等 措 施 来 实 现 文 件目 的 的 过 程 。海 事 执 法 人 员 的 责 任 意 识 、 业 务 能 力 、 理 解 程 度以 及 利 益 导 向 等 因 素 会 影 响 到 文 件 的 执 行 ， 同 时 执 法资
14、源 、 外 部 压 力 、 监 控 体 制 和 目 标 群 体 的 认 知 程 度 等因 素 也 会 影 响 到 文 件 的 执 行 。 这 些 原 因 将 导 致 海 事 规范 性 文 件 执 行 偏 差 ， 突 出 表 现 为 ： 阳 奉 阴 违 、 注 重 宣传 ， 不 务 实 际 的 敷 衍 塞 责 性 执 行 ； 断 章 取 义 、 为 我 所用 ， 从 自 身 利 益 出 发 的 选 择 性 执 行 ； 自 行 其 是 、 另 搞一 套 ， 超 越 原 文 件 的 附 加 性 或 替 代 性 执 行 。3 . 海 事 规 范 性 文 件 的 评 估相 对 而 言 ， 我 国 的 公
15、 共 政 策 评 估 则 更 多 地 表 现 在“ 事 后 评 估 ” ， 几 乎 没 有 “ 事 前 评 估 ” 和 “ 事 中 评估 ” 环 节 。目 前 ， 海 事 规 范 性 文 件 的 制 定 虽 然 已 经 普 遍 采 用了 背 景 、 必 要 性 和 可 行 性 分 析 来 进 行 评 判 与 确 认 ， 但是 仍 然 没 有 达 到 评 估 应 该 具 有 的 效 果 。 根 本 原 因 在 于海 事 管 理 机 构 不 仅 是 规 范 性 文 件 的 制 定 者 ， 而 且 是 执行 者 和 评 估 者 。 这 种 状 况 限 制 了 事 前 评 估 和 风 险 预测 ， 即
16、 使 进 行 相 应 的 评 估 ， 也 会 因 “ 长 官 意 志 ” “ 事不 关 己 ” “ 信 息 失 真 ” 等 原 因 ， 使 评 估 工 作 流 于 形式 。三 、 海 事 规 范 性 文 件 运 行 建 议基 于 以 上 的 分 析 ， 规 范 性 文 件 应 隶 属 于 公 共 政 策范 畴 ， 其 制 定 、 执 行 和 评 估 各 环 节 也 应 参 照 公 共 政 策运 行 的 方 式 来 管 理 ， 在 此 笔 者 提 出 如 下 建 议 ：1 . 明 确 目 的 ， 充 分 考 虑 海 事 规 范 性 文 件 制 定 的 必要 性在 海 事 管 理 实 践 中 ， 制 定 必 要 的 海 事 规 范 性 文 件规 范 问 题 时 ， 须 同 时 具 有 如 下 特 点 ： 其 一 ， 该 问 题 具有 普 遍 性 ， 社 会 公 众 与 海 事 管 理 机 构 达 成 亟 须 规 范 的共 识 ； 其 二 ， 该 问 题 对 社 会 稳 定 和 谐 有 重 要 影 响 ， 社会 公 众 对 该 问 题 诉 求 越
