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1、238培育和促进产业集群健康发展的财政政策选择李德华杜澄泉翟雅静产业集群已经成为带动我国区域经济发展的重要力量，目前，东部沿海省市产业集群已占到本区域工业增加值的50%以上，形成了“无产业集群不富”的局面。实践表明，产业集群在强化专业化分工、发挥协作配套效应、降低创新成本、优化生产要素配置等方面作用显著，是工业化发展到一定阶段的必然趋势。虽然产业集群大多是自发形成的，但政府在产业集群的形成和发展中依然发挥着不可或缺的作用，良好的财政政策在催生、发展和保护产业集群发面功不可没。认真分析研究廊坊市产业集群发展的不足，充分发挥财政作用，培育和促进产业集群发展，对廊坊未来经济发展有着十分重要和现实的意
2、义。一、廊坊市产业集群发展现状及存在的主要问题在日前发布的“中国产业集群品牌50强”中，我市香河家具产业集群、胜芳金属玻璃家具产业集群、左各庄人造板产业集群榜上有名，这显示出我市产业集群的蓬勃生机和巨大活力。除了跻身“中国产业集群品牌50强”的三个产业集群，我市大大小小的产业集群还有不少，如大城的摩配园、三河大厂的肉食品加工业、三河及安次的印刷装订业等，均小有名气；近几年，在政府的大力推动下，全市电子信息业、一般汽车零配件业等高科技产业快速发展，也初现产业集群的端倪，如大厂的现代服务业和电子信息产业已经显露出产业集聚的巨大发展潜力；固安工业园区汽车零部件制造和民生用品两大主导产业基地初具产业集
3、群的雏形；汉王执照、华元机电、标普纳米等一大批创新实力雄厚的知名企业相继落户。尽管我市产业集群经济取得了很大的进步，但是仍然存在着规模偏小、关联性差、对经济的带动作用不大等问题，“产业集而不群、集而不强”的现象比较突出。这些问题既有集群经济发展的自身不足，也有由于政府作用的缺失和不到位而导致的外部制约。239（一）产业集群发展存在的自身不足1、发展层次较低。从我市的产业集群发展现状来看，多是由农村自发形成的，以传统产业集群为主，基本属于劳动密集型，集群内的企业处于产业链的下端，技术研发能力比较差，创新能力不足，大量的产品以模仿型为主，甚至很多地方是抄袭型的，因此产品技术含量低，经济附加值不高。
4、2、企业规模较小。由于历史的原因，廊坊市工业基础一直比较薄弱。因此，我市已经发展起来和正在发展的多数企业集群，大企业偏少，中小企业较多，产业集群的主体主要是中小企业，以民营企业为主，缺乏龙头大企业的带动。其资产规模较小，抗风险能力不足，且由于信用制度的缺失导致银行贷款难度较大。3、协作机制不健全。产业集群的明显特点在于，一是产业是具有特色的，二是企业之间是合理的集聚，相互之间有很强的关联性，有着精细的劳动分工和广泛的协作机制。认真审视我市产业集群和园区内的企业，它们之间普遍缺乏这一种联系。产业关联不密切，企业之间基本没有建立起经济学家所说的上下游的产业链条关系，企业的专业化分工与协作网络没有形
5、成，协调配套较差，竞争有余，协作不足，各自为战的现象比较严重。4、品牌的影响力不够。多数集群内企业以家庭工厂的形式进行生产，形成了“一村一品”和“一镇一业”乡村特色经济。但是，他们毕竟缺乏现代管理，只能生产档次较低、附加值不高的产品，以贴牌生产为主，自主品牌十分缺乏，更难以形成区域性品牌。更重要的问题是，这些企业缺乏创新的产业氛围和环境，影响可持续发展。（二）产业集群发展的外部制约1、对产业集群发展缺乏整体规划和引导。对集群发展认识不足，重视不够，支持不力，特别是政府和中介机构的作用未能得到充分发挥，政府有关部门没有意识到在集群发展中所应有的作用，更不知道如何发挥作用，缺乏象长三角、珠三角那样
6、的政府全力推动。2、园区发展各自为政，不利于集群经济的形成。过去招商引资是政府搭台、企业唱戏。各级政府在园区建设中饥不择食，急于铺摊子、上项目，一是导致许多工业园区内产业定位不明，企业布局杂乱，无法培育产业集群，从而失去了园区的核心竞争力；二是由于政府没有明确的管理机构对地方的产业集群进行有效管理，也导致地区分割、资源浪费严重、市场秩序比较混乱，政府、园区、企业甚至各级政府之间的利益摩擦不断，240无法形成区域经济协调发展、共赢共荣的局面。3、社会化服务体系不健全。强化社会化服务体系建设，可以加强集群内上、下游企业、供应商的联系，甚至和区外、国外厂商的联系，促进企业间互助协作、同业对话，发挥企
7、业间的协作效率。目前我市集群配套的服务业发展也相对滞后，中介机构发展慢，一些行业协会如金融、咨询、法律等机构不健全且水平不高，影响了产业集群的发展。二、制定我市产业集群发展规划亟需注意的几个问题产业集群发展，本质上是一个市场化的企业自组织过程，其产生和演进，都与特定的区域经济文化背景密切联系的，具有很明显的“根植性”和“内生性”特征。然而，一个不争的事实是，世界上几乎所有的集群，都与政府的有力支持密不可分，其中政府制定的良好的产业集群发展规划对产业集的发展至关重要，可以起到事半功倍的效果。我市集群经济发展不够、产生诸多问题的重要原因之一，就是对产业集群配套发展缺乏统一规划，缺乏产业配套集群的产
8、业基地，缺乏对产业集群内部配套的协调和管理，从而导致了区域产业集聚效果不佳。因此，制定一个高水平的全市产业集群发展规划成为当务之急。在制定全市产业集群发展过程中，必须植根于我们的自身特点，坚持高起点、高站位，才能获得产业集群发展的持续动力。（一）要融入京津冀区域经济一体化的发展进程中。区域经济一体化发展是当今世界经济发展的重要途径。廊坊由于其毗邻京津和环渤海经济圈发展核心的特殊地理位置，要获得经济的快速发展，绝不能孤立于京津冀的整体协同发展之外。因此，一是要合理规划，和京津地区实现产业协调发展。廊坊固然不具备北京的高科技优势，也没有天津的工业基础，但也有无法比拟的资源、劳动力等优势，可依此建成
9、环京津的劳务输出基地、农副产品供应基地、农业旅游及生态屏障和水资源基地，在此基础上形成具备自身特色的产业集群。二是坚持“合作共赢”原则，以更加积极和开放的姿态，承接京津地区的辐射作用，在其产业链条延伸上下功夫，形成一批生产加工基地、协作配套基地特色制造业产业集群。如电子信息产业集群，北京主要是研发中心，天津则是制造基地，但廊坊可以承接与电子信息产业相关的协作配套企业；再如汽车产业集群，京津地区主要发展轿车整车制造，我们则可发展零部件制造业和专用汽车制造业。（二）要充分利用好园区这个平台和载体。我市园区以不到1%的土地集聚了全市60%以上的产业，为全市贡献了40%以上的GDP和财政收入，成为产业
10、集群发展的重要241载体和良好平台，推动产业园区健康发展对于提升产业集群发展水平有重要作用。但目前我市大多数园区规划水平较低，在产业集群发展方面还比较落后，没有形成有效的产业链、上下游企业联系不紧密，且造成了产业同构、恶性竞争的现象。面对这种状况，政府产业集群规划要把工业园区发展规划作为提高产业集群功能的突破口推动园区产业的集中和集群发展。一是把全市园区作为一个整体进行规划，使各个园区按照总体发展要求调整发展定位，挖掘园区特色，实行各有侧重，错位发展，功能衔接，优势互补，创造园区发展的累加效应，形成对外竞争的优势品牌；二是在招商思路上，要变“引资”为有目的“选资”，围绕特色产业集群、产业链的完
11、善进行针对性很强的招商“选”资，让产业集聚能力强的企业优先进入园区，并鼓励关联企业或配套企业所在区域集中发展，提升现有的各类中小企业园区的产业集群功能，增强其产业配套能力和可持续发展能力。（三）要着力发展高新技术产业集群。几乎所有的产业都有集群的趋势，但高新技术产业集群的特征更为明显，而且由于其高经济附加值、良好的成长性和带动性及环保特征更受青睐。京津两市每年的科技成果有近万项，是中国科研实力最强的地区，我市要充分发挥与全国智力宝库近在咫尺的区位优势，借“智”京津培育高新技术产业，提高创新起点，全市集群发展规划要着眼大力发展电子信息、生物医药、机械制造等高端产业集群。截至目前，全市规模以上高新
12、技术企业达到765家，其中经过认定的高新技术企业达到322家，高新技术产品达到419种，跻身国家信息产业基地行列，并被列为全省首批创新型试点城市。要把握住优势，抓住契机，继续保持高新技术产业的良好发展态势，争取在全国抢占高新技术产业集群发展的一席之地。（四）要通过产业集群促进全市经济协调发展。我市县域经济发展差距过大的问题已不容忽视。这种区域经济的不均衡不仅表现为各县域经济发展的差距，而且表现为市场化程度、产业层次、经济结构层次的差距；不仅表现为现实发展上的差距，而且表现为发展后劲的差距。对这一问题如果不予以重视并着力加以解决，势必会影响经济的协调发展而且可能诱发一些社会矛盾。因此，全市产业集
13、群规划对经济发展相对滞后的县区予以关注，要通过集群经济的带动，促使其经济快速发展，逐步赶上先进地区的步伐。具体思路：一是通过集群规划明确其县区产业定位，使相关产业在当地集聚；二是对已经形成的产业集群要加强扶持引导，促使其加快升级步伐，获得持续的竞争优势；三是充分利用当地特色农业资源和特有的民间技术，对有集聚特征、处于萌芽状态的行业和企业集中进行扶持，通过建立专业化市场，促进民营中小企业创业和衍生，并诱导它们242聚集成长成为小企业产业集群。三、财政在发展产业集群中的角色定位及支持方向为积极实施中小企业成长工程，促进产业集群又好又快发展，2007年，国家发展改革委下发了关于促进产业集群发展的若干
14、意见，提出要加大对产业集群的财政和金融支持力度。河北省财政厅在2008年预算安排中，列出440万元“产业集群与产业链条延伸”专项资金，其他各地支持集群发展的财政政策也在陆续出台。可见，财政在培育和发展产业集群发展中的作用越来越受到重视。但综观当前各地财政支持集群经济发展的政策，相对比较单一、零散，或者单纯以预算资金作为支持，或者支持重点不系统、不突出，难以对产业集群发展形成有效的财力支撑和政策支持。我们认为，这主要与财政在发展产业集群的角色定位不清晰、支持重点不明确有关。在产业集群发展过程中，财政扮演的主要不是经济支持角色，其主要任务不是人为地“制造”产业集群，也不是简单地通过降低土地成本和优
15、惠政策“筑巢引凤”，更不是单纯地扶持某一个产业或企业。财政的定位，是要统筹利用本身的政策、制度、资金优势，为集群的发展提供良好的经济、社会环境。立足我市经济发展的实际，概括起来，财政在产业集群发展过程中应当好以下几个角色：“服务生”的角色。财政最重要的功能就是营造一个良好的集群发展投资环境，提升基础设施承载平台，发展中介机构等配套设施，加大人力资本、技术开发与创新、品牌宣传等方面的投入，促进要素资源向产业集群集中，提供有利于集群发展的环境。“平衡轮”的角色。市场经济是利益主导的经济，区域产业集群涉及政府、园区、企业等多个利益主体，每个主体都有自己的利益选择，利益关系错综复杂。财政应注重缓解或消
16、弭产业集群发展过程中产生的治理失灵现象，明晰政府、市场和投资者的权利和责任，平衡各方利益，使全市经济、社会的发展处于一种动态化均衡态势中。“协调者”的角色。财政要坚持科学发展观，重视协调集群经济发展中出现的各种矛盾，消除或降低合作壁垒，统一市场竞争规则，致力于建立互助协作机制，减少利益摩擦与冲突，促进经济协调发展。围绕上述角色定位，我市财政应综合利用各种手段，采取切实有效的措施，促进集群经济发展。基于财政资金的有限性，特别是我市各级政府自身财力不足的现状，财政在推进产业集群发展的进程中要注意把握三点：一是公共产品的提供要突出服务平台的243公益性和服务性，努力满足企业的共性技术需求和公共服务需要。二是现有各项财政专项资金要向产业集群公共服务平台和龙头企业倾斜，对有限的财政资金要牢牢把握“集中财力办大事”的原则，整合资金，打捆使用，切实提高财政资金的使用效益。三是要充分发挥财政资金“四两拨千金”的作用，吸引开行贷款、金融资金乃至民间资本的跟进，更好地为全市产业集群服务。依此思路，我们明确了以下支持重点：（一）有效提供公共产品，强化集群发展环境建设。公共产品的有
