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1、第三章 政策制定,学习难点：建立政策议程的途径 重点掌握：政策议程的概念和种类；政策合法化的概念 掌 握：方案规划的概念；理解公共政策目标及其确立 一般了解：政策合法化的程序,第一节 政策议程,一、政策议程的概念和种类 （一）概念 政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府议程。,第一节 政策议程,（二）种类 1系统议程 科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。 一个问题要想
2、成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。,第一节 政策议程,2政府议程 科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。 它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围，而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。,第一节 政策议程,国内有学者认为，
3、按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种类型：（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成；（2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成；（3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商；（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。按照这种分类，政府议程是政策议程的第二个阶段。,第一节 政策议程,3两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来
4、得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。,第一节 政策议程,例如，交通堵塞现象严重影响了人们生活，成为群众议论和关注的话题，但这一阶段还只属于系统议程；等到政府觉察到这一问题的严重性，针对这 一问题采取一些具体措施，如控制私人轿车拥有量，减少车流量；加强道路基础设施建设，拓宽路面等等，这时系统议程就成为了政府议程。,第一节 政策议程,在一般情况下，一个政策问题提出的过程是：某一社会问题进入系统议程，然后再进入政府议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议
5、事日程。 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样，提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程。,第一节 政策议程,二、建立政策议程的途径 1政治领袖 政治领袖是决定政策议程的一个重要因素，“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。”,第一节 政策议程,2政治组织 政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式（如政党、政治
6、团体和社会组织等）。,第一节 政策议程,在我国，这些政治组织主要是政府、政党、工会、妇联和青年组织。通过组织来集中、归纳和反映其所代表的集团的利益、要求和呼声，使之列入政策议程，以政策的形式予以满足，是这些组织的主要职能。一个社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。,第一节 政策议程,3代议制 这是形成政策议程的一个基本途径。代议制是人民群众通过选举产生代表，组成代表大会和议会（国会）等，反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、提案、建议等，以引起政府关注或要求政府列入议程。当然，政府采纳是有条件的，通常是根据问题的重要性、
7、迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的。在多数国家中，代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。,第一节 政策议程,4选举制 这是和代表制度相配套的一种民主制度。社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民表达自己意愿的重要途径。选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员，用于对重大决策的投票表决，用于对选举的代表和公务员进行监督和制约。选举的过程实际上是选举人对自己的利益和意愿的一种选择，是对决策者的一种选择，是对政策的一种选择。,第一节 政策议程,5行政人员 国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中，因其接触范围较广，掌握信息较多，对群众在生产和生活中遇到的实际问题
8、也就比较了解。他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题，认识到如果不解决这些新问题，就将妨碍原有政策的执行，或者对整个国家和社会公共利益产生不良影响，因而将之列入政策议程。,第一节 政策议程,例如，在对国有企业实行股份制改革过程中，某些企业国有资产流失严重，引起了主管部门行政人员的重视，从而将这一问题列入政策议程。,第一节 政策议程,6利益集团 戴维杜鲁门在政府过程一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在，那么，它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么，团体的领导人将努力使先前的平衡得到
9、恢复这种努力将使团体求助于政府立即成为必要。如果破坏达到足以使平衡瓦解的程度，则有可能导致其它的行为。,第一节 政策议程,利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程，以便实现自己的目的和主张。各种利益集团就与自己利益相关的问题，单独地或联合其他团体向政府提出要求，并通过游说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程。,第一节 政策议程,7专家学者 在各自的研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦取得对经济建设和社会发展产生巨
10、大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将之列入政策议程。如2000年的中国的总结报告，为我国制定“七五”计划提供了不少重要建议。,第一节 政策议程,8公众 公众在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般通过各种渠道，向政府反映，以求得到解决。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式（如游行、示威、抗议、罢工、暴乱等），向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。,第一节 政策议程,9大众传播媒介 大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的
11、注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策日程上的事务。,第一节 政策议程,10危机和突发事件 1958年，当苏联第一颗人造地球卫星发射时，美国政府匆忙将航天技术发展问题迅速提上政策议程（最近，我国“神州四号”载人飞船实验成功，也引起了美国政府的恐慌）。小煤矿爆炸的事情在我国经常出现，这促使政府将关闭小煤矿提上政策日程，并对之采取行动。突发事件会让相关问题的解决变得迫切，促使这一问题被提上政策议程。,第一节 政策议程,三、建立政策议程的模型 美国学者罗杰W科布在“比较政治过程的议程制定”一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类
12、型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。,第一节 政策议程,1外在提出模型 外在提出模型适用以下情况：（1）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体；（2）它表达或提出了某个要求；（3）企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得系统议程的地位；（4）给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。,第一节 政策议程,2动员模型 政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，
13、是为了寻求社会大众的理解和支持，以便更好地贯彻实施政策。动员模型旨在说明决策者为了执行行政命令，如何将问题从正式议程扩散到公众议程的意图。,第一节 政策议程,3内在提出模型 内在提出模型的主要内容是：（1）政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团体；（2）问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单位，而不是一般公众；（3）问题扩散的目的，是形成足够的压力或影响，促使政策制定者将问题列入正式议程。在整个议程建立和政策形成的过程中，社会大众的直接参与不多，这是因为提出者不希望把问题列入到公众议程中，而希望凭借自身的力量直接将问题纳入正式议程。,第一
14、节 政策议程,以上模型是政策议程三种最典型的模型。在实际政策议程建立过程中，它们往往会形成各种各样的组合。例如，一个问题可能由三个模型中任何一个模型提出，然后进入决策核心；在第二个阶段可能通过动员模型或内在提出模型，由高层次的议程再扩散到低层次的议程。研究任何一个政策议程建立的过程，都需要具体问题具体分析，寻求政策议程的不同特点。,第一节 政策议程,四、进入政策议程的条件与障碍 （一）条件 1.事件或问题明朗而严重 2.政治权威领导人及专家学者的预测性发动 3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程 （二）障碍 1.与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。 2.在政策议程
15、建立的过程中有双重关卡 3.表达方式不妥和技巧欠佳。,第二节 方案规划,一、方案规划的概念和特征 （一）概念 所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。 （二）特征： 1、方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 2、方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。 3、方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。,第二节 方案规划,二、方案规划的原则 1信息完备原则 2系统协调原则 3科学预测原则 4现实可行原则 5民主参与原则 6稳定可调原则,第二节 方案规划,三、公共政策问题的界定 所谓公共政策
16、问题，是指在公共管理领域中存在的，而且被政府等公共部门所认知、接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题。,第二节 方案规划,四、公共政策目标的确定 （一）何为公共政策目标 （二）基本的公共政策目标 1.公平 2.效率 3.自由 4.安全 （三）确定公共政策目标的困难,第二节 方案规划,五、公共政策方案的构建 （一）含义与特征 1、含义 2、特征 （二）政策方案构建主体 （三）政策方案的设计原则,第二节 方案规划,六、政策方案的评估 七、政策方案的抉择 （一）含义 （二）主体 （三）决策者要注意的问题,第三节 政策合法化,一、政策合法化的概念与作用 1“合法性”与“合法化”概念 合法性与合法化是两个密切相关的概念。“合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范，或规范系统；狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。,第三节 政策合法化,合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公
