统一财权制度可行性

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1、山西财经大学 硕士学位论文 统一财权制度可行性 姓名：习岩 申请学位级别：硕士 专业： 指导教师：谭建立 2011 1 摘 要 所谓财权是指国家或政府财政、 理财的权力，也就是确定政府收支范围 及管理权力的运用范围。 统一财权包含横向集权和纵向集权两个含义：横向 集权就是要把属于政府的政治与财产权力所形成的一切收支权限都归属于 政府集中管理，将政府一切收支都纳入预算；纵向集权就是在国家财政范围 内中央必须相对集中较多的财权。 当前， 财权制度不统一严重影响了我国社会、 政治、 经济各方面的发展。 政府在社会保障、调节收入分配、科学教育事业、宏观调控、环境保护、维 护市场秩序等方面的资金远远不能

2、满足需要， 政府所要进行的一些必要投资 主要依靠国债资金； 财政预算外资金的预算约束软化， 造成应收的没有收足， 存在许多跑、冒、滴、漏现象，财政支出上存在浪费与效率不高并存；财政 监督的民主化程度低，以权谋私与权力腐败不能得到有效杜绝，造成财政吃 紧与紧吃财政并存； 各级党和政府领导者存在的一些工作失误的根源都与财 权不统一有密切关系；建立统一开放竞争有序的市场体系，需要资金支持， 有许多障碍就来自财权制度的不统一。 因此，我国有必要进行财权统一。 但是一项政策是否具有必然性只是这 项政策实施的前提，更重要的是这项政策是否具有政治上、经济上、技术上 的可行性，即立足于实际，结合目前情况，从主

3、观和客观等方面探讨这项政 策是否具有可行性。若具有可行性，这项政策才有意义，从而才能进行深一 步研究，以期对未来发展作出贡献。本文主要研究的便是财权统一在我国是 否具有技术上、经济上、政治上的可行性。 2 本文包括以下七个部分： 前言部分阐述了财权的定义，分析了我国财权现状：一方面是现有财政 收支不能更加有效发挥作用，另一方面是财政管理权限不统一，提出财权统 一的必要性，进而提出财权统一可行性研究的意义和内容。 第一部分阐述了统一财权的定义及意义，提出统一财权既包括横向统 一，又包括纵向统一，并从国际、国内两个角度分析了横向统一财权和纵向 统一财权的意义， 说明统一财权不仅对发达国家的经济建设

4、起了强有力的推 动作用，而且从我国经济发展的趋势和现实情况来看， 统一财权都有重要意 义。 第二部分阐述了研究可行性的三个角度和我国统一财权的现状： 介绍了 技术可行性、经济可行性、政治可行性三个研究角度的含义及标准，并分析 了我国现状。就横向统一财权来说，近几年来财政领域的三大改革编制 部门预算、 建立国库集中收付制度、实现政府采购制度实际上是政府预算制 度改革的不同侧面和组成部分； 就纵向统一财权来说， 近几年来中央财政收 入占全国财政收入的比率基本上徘徊在 50左右的水平。 第三部分阐述了统一财权的技术可行性，以国际通用的四个标准计划 性、归一性、公开性、法治性衡量了我国的预算管理制度，

5、从我国的现状及 采取的改革措施部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度这三 个预算制度改革的不同侧面和组成部分， 分析了我国统一财权在技术上已具 有可行性。 第四部分从预算外资金角度出发，分析了横向统一财权的经济可行性。 预算外收入通过深化“收支两条线” ，采取收支脱钩、收缴分离，逐步淡化 和取消预算外资金，将预算外资金全部纳入预算管理； 预算外支出中行政事 3 业费支出增长速度快而且比重大，可以通过规范政府收入机制、改革行政管 理体制来解决；预算外收支纳入预算内管理，不仅缩小财政赤字，规范了政 府财政收入，而且大大提高资金运作效率，有助于民主建设和经济的快速发 展。最后又用计量经济模型分

6、析出纵向统一财权在我国具有经济可行性。 第五部分从三个方面分析了统一财权在我国是否具有政治可行性： 一是 统一财权是否符合我国经济发展的方向；二是统一财权是否符合人民的利 益；三是统一财权是否符合国际形势的要求，最终得出统一财权在我国具有 政治可行性的结论。统一财权有助于我国公共财政制度的建设；政府预算制 度的改革， 既符合我国各级政府及其官员的根本利益， 也符合人民群众的根 本利益，可有效遏制腐败；提高中央财政收入占G D P 的比重，可以加强政府 转移支付能力， 加大对贫困地区的资金和技术支持， 促进中西部地区的发展， 缩小地区差距，支持农村税费改革；统一财权也是经济全球化和我国加入 W

7、T O 的发展要求，可保证我国整个经济的协调、快速发展。 通过技术可行性、经济可行性、政治可行性三个角度的分析，最终本文得出统一财 权不仅是形势需要，而且立足于我国现状，结合我国经济发展方向和采取的改革措施， 证明统一财权在实践上具有可行性，这就为进一步完善政治体制改革，推动我国市场经 济的发展奠定了基础。 本文从不同角度，深入、全面、系统地进行了统一财权制度在我国的可 行性研究分析，这在财权有关研究中尚属首例， 它为财权制度相关研究作了 坚实的基础性铺垫，也证明了财权制度的进一步深入研究有其实践意义。 世界上的一切事都是一分为二的，财权统一的实施也有缺点与不足之 处，在实施的过程中须把握“度

8、”的问题，并需注意配套措施地实施，这 就为财权统一操作方案的研究提出了进一步的要求。 4 希望本文的分析对财权的相关研究有所帮助和启迪。 关键词：财权；统一财权制度；技术可行性；经济可行性；政治可行性 前 言 一个国家政府的生存，有两个主要支柱：一个是军队，一个是财政。以军队来保卫 国家政府，以财政来养育国家政府及其军队。可以说财政是一个国家政府盛衰兴亡的一 面镜子，这也是古今中外财政史实所证明的规律。本文就是立足于这样一个基础来开始 研究我国统一财权的可行性。 所谓财权是指国家或政府财政、理财的权力，也就是确定政府收支范围及管理权力 的运用范围。在国家行政管辖范围内的一切经济盈利及获得报酬的

9、活动，按照法律与制 度规定，都有义务构成政府的税收与非税收入。 1 近年来我国建立与市场经济体制相适应的公共财政框架，为规范政府行为、满足社 会公共需要、实现经济长期持续、快速发展奠定了卓有成效的基础。但相对于全面建设 小康社会，支持西部大开发与振兴东北老工业基地及中部地区的崛起发展，建设城乡社 会保障体系，解决劳动力失业与“三农”问题，建立健全预防腐败的财政制度体系等方 面，还存在着许多困难。 我国现实的财权状况主要存在两大问题。一方面是现有财政收支不能更加有效发挥 作用，另一方面是财政管理权限不统一。从财政收入权力上分散于国税局、地税局、财 1 谭建立： 关于我国统一财权的几点思考 ， 财

10、贸经济2004 年第 12 期 4 希望本文的分析对财权的相关研究有所帮助和启迪。 关键词：财权；统一财权制度；技术可行性；经济可行性；政治可行性 前 言 一个国家政府的生存，有两个主要支柱：一个是军队，一个是财政。以军队来保卫 国家政府，以财政来养育国家政府及其军队。可以说财政是一个国家政府盛衰兴亡的一 面镜子，这也是古今中外财政史实所证明的规律。本文就是立足于这样一个基础来开始 研究我国统一财权的可行性。 所谓财权是指国家或政府财政、理财的权力，也就是确定政府收支范围及管理权力 的运用范围。在国家行政管辖范围内的一切经济盈利及获得报酬的活动，按照法律与制 度规定，都有义务构成政府的税收与非

11、税收入。 1 近年来我国建立与市场经济体制相适应的公共财政框架，为规范政府行为、满足社 会公共需要、实现经济长期持续、快速发展奠定了卓有成效的基础。但相对于全面建设 小康社会，支持西部大开发与振兴东北老工业基地及中部地区的崛起发展，建设城乡社 会保障体系，解决劳动力失业与“三农”问题，建立健全预防腐败的财政制度体系等方 面，还存在着许多困难。 我国现实的财权状况主要存在两大问题。一方面是现有财政收支不能更加有效发挥 作用，另一方面是财政管理权限不统一。从财政收入权力上分散于国税局、地税局、财 1 谭建立： 关于我国统一财权的几点思考 ， 财贸经济2004 年第 12 期 5 政局以及其他政府行

12、政机构，这些机构之间又是相互独立，没有制约。从财政支出权力 上似乎集中于财政部门，实际上分散于各级党、政领导的决策，这些领导者的个人偏好 直接影响着财政支出的公平与效率。从财政管理权限上又划分预算内外、制度内外、法 制内外，造成财权管理的分散、分割、不协调统一，一定程度上失去了对财权支配者的 制约，造成某种程度上的权力腐败。 形成我国财权不统一的原因是多方面的，既有历史与现实的因素，也有主观与客观 上的原因，还有经济利益与政治权欲的影响。当前，财权制度不统一严重影响了我国社 会、政治、经济各方面的发展。政府在社会保障、调节收入分配、科学教育事业、宏观 调控、环境保护、维护市场秩序等方面的资金远

13、远不能满足需要，政府所要进行的一些 必要投资主要依靠国债资金；财政预算外资金的预算约束软化，造成应收的没有收足， 存在许多跑、冒、滴、漏现象，财政支出上存在浪费与效率不高并存；财政监督的民主 化程度低，以权谋私与权力腐败不能得到有效杜绝，造成财政吃紧与紧吃财政并存；各 级党和政府领导者存在的一些工作失误的根源都与财权不统一有密切关系；建立统一开 放竞争有序的市场体系，需要资金支持，有许多障碍就来自财权制度的不统一。因此， 我国有必要进行财权统一。 财权统一具有必要性，但它是否可行呢？本文研究的重点便是统一财权的可行性， 因为一项政策是否具有必然性只是这项政策实施的前提，更重要的是这项政策是否具

14、有 技术上、经济上、政治上的可行性，即立足于实际，结合目前情况，从主观和客观等方 面探讨这项政策是否具有可行性。若具有可行性，这项政策才有实际意义，从而才能进 行深一步研究，以期对未来发展作出贡献。 财权统一包括横向统一和纵向统一。本文将从我国目前是否能将政府所有收支纳入 预算，用国际通用标准来衡量财权横向统一具有技术可行性；用现有经济资源情况和计 6 量经济模型来分析财权统一具有经济可行性；最后从国家发展方向和人民利益等角度分 析统一财权也具有政治可行性，从而得出统一财权在我国可行的结论。 7 第一部分 统一财权的定义及意义 一、统一财权的定义 对于财权的看法尽管存在着一些分歧，但就其共性而

15、言，都认为财权是政府依法拥 有的、用以调节社会经济生活的财政权利。总体说来，财权的范围包括财政的立法权、 司法权、行政权，涵盖了预算、征收、支配、收益、减免、监督以及控制、管理、使用、 申诉、起诉等权利，也就是所有涉及到政府的所有的财政资金的行为。凡属财权范围的 内容都应统一，这也确定了统一财权的口径，其标准应该以财政部门是否具有控制权。 在统一的国家政治格局之下，财权应当是统一的。 财权的集权与分权有纵向和横向之分。在财政管理体制中，纵向集权意味着财权向 中央集中，纵向分权意味着财权向地方分散；横向集权意味着财权向财政部门集中，不 需要分散多头管理， 即集中于财政预算统筹管理。 横向分权则相

16、反。 “财权与事权相统一” 这一原则适用于纵向分权，但并不适用于处理部门间的财政关系，财权与事权在政府内 部各部门间应是适当分离的，财权基本上应集中到财政部门手中。政府体系所有的财力， 都是政府通过社会统治者、管理者的权力，当然在我国还包括社会中国有资产的管理者、 代表者的权力收取上来的。这些收入应该完整的体现在一个一览无遗的预算文件里来， 来接受监督 1 ， 因此， 财权集中到财政部门手中最基本的表现便是财政收支全部纳入预算， 并在此基础上，提高中央财政占财政收入的比重。 “统一财权”包含横向集权和纵向集权两个含义。统一财权就财政管理体制中的横 向集权来说，就是要把属于政府的政治与财产权力所形成的一切收支权限及其管理权限 都归属于政府财政集中统一管理，不需要分散多头管理，即集中于财政预算统筹管理。 发达国家明确规定：政府对所有税费收支均应纳入财政预算，都要受到公众的监督与制 约，其决策要由财政来审查和审批，不允许有不受监督，游离于预算之外的政府收支。 从我国的实际情况来看，实行市场经济体制后，政府所要提供公共产品与服务的任务较 重，仅靠财政预算内