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1、普通高等学控人文社会科学重点研究基地 2 0 0 1 环境资源法学国际研讨会( 2 0 0 1 1 1 1 5 - 1 7 福州) 论文 粤港环境合作：问题、解决方法及紧迫性+ 马小玲( 国家环境保护总局华南环境科学研究所广州5 1 0 6 5 5 ， 一、粤港区域环境管理存在制度性障碍 粤港区域是地理概念。所涵盖的地理范围包括广东省珠江三角洲经济区和香港地区。1 解决粤港区域环境管理问题涉及两地现行法律制度和环境法律适用问题，粤、港法律关系 是两个不同法域之间的法律关系，是区际法律关系。 由于历史的原因香港实行的法律及法律制度是英美法系的普通法，内地实行的则是 有大陆法系特点的社会主义法制。
2、香港回归祖国后在“一国两制”方针影响下我国法律制 度出现了“一国、两制、多法域”的变化，这一变化也反映到环境法领域，处理粤港区域 环境污染防治管理在法律适用方面存在区际环境法律冲突问题。法律冲突是一种普遍存在 的法律现象，泛指解决同一问题时不同国家或地区的法律由于各自内容的差异而导致相互 在适用上的抵触。本节仅就协调粤港区域环境污染防治管理问题，简要分析区际环境法律 冲突的主要特点和性质： 1 、环境法律规范、环境标准冲突 香港与珠江三角洲地区分别适用香港和内地环境法律和标准。粤港协调区域性环境污 染问题存在区域内地区之间环境管理制度及其法律和标准适用冲突。如，考虑消减区域污 染物，在两地分别
3、达标排放情况下如果仍然不能满足区域污染物总量控制要求，需要在地 区层次上各自分担污染责任和分配污染物的消减量。在区域层次将会出现环境质量标准或 排放标准适用冲突等如何处理“一国两制”条件下区际环境法律规范、标准冲突问题在我 国环境法中尚无法可依国家其他法律也没有居于两地之上的具体规范或法律协调机制。 2 ，法律高级规范冲突 协调粤港区域性环境污染控制管理存在区际环境法律冲突问题不仅表现在法律的初级 规范冲突，更主要是存在高级规范方面的重要法律制度冲突。如地方法域与中央法域酌法 律制度方面，两地存在很大差异。例如，香港环境执法与立法和司法相互独立，在法律解 释方面注重司法解释，内地则以立法解释为
4、主要依据；在区际环境法律适用的解释以及法 律协助问题上，内地政府环境保护行政主管部门作为环境立法和司法的主体，以何种程序 和途径与香港地区进行法律协商与合作，两地政府在依法行政的条件下缺乏区际行政协调 的法律指引和机制，使区域内政府间的环境合作缺乏稳定性。再者处理珠江三角洲地区 与香港地区环境污染控制问题，涉及广东省与香港特别行政区之间关系，虽然广东省同香 本文曾在广东省港澳经济研究年刊( 2 0 0 1 7 ) 发表 1 珠江三角洲地区的地理范围指广东省珠江三角洲经济区范围包括1 4 个市县：广州、深圳、珠海、佛山， 珏门、东莞、中山7 市以及惠州市区和惠阳、惠东、博罗三县肇庆市区和高要、四
5、会两市1 9 9 9 年， 珠江三角洲经济区人口占广东省3 1 。土地占2 3 G D P 等主要经济指标占全省6 8 8 6 童球境任护暑石毫敞史季球境蓝月 毫琦麟疆砑佛蜥矾由蚶毋 书州土，瞌I 眈厶删置：由硝竹= 触L h h 呻 6 4 l 2 0 0 1 环境资源法学国际研讨会( 2 0 0 1 11 1 5 - 1 7 福州) 论文 港特别行政区一样享有平等的地方行政管辖权，但在法律地位上广东省仅是内地法域的一 个地方行政区，她所享有的地方立法权和司法权不及香港特别行政区灵活( 香港享有司法 终审权) 。香港同广东省的法律关系，是香港法域同内地在中央法域之下的一个地方行政管 辖区的关
6、系。粤港共同处理区域性环境问题涉及到法律问题，作为地方层次的广东省法律 机关( 立法机关和司法机关以及执法部门) 在协调区域性环境管理问题时，涉及区际法律 关系的处理需要得到国家的授权和认可。因此，粤港环境法律问题的妥善解决并不完全停 留在地方层面。 3 法律文化冲突 法律文化是人类在漫长的文明进步过程中从事法律实践活动所创造的智慧结晶和精神 财富，是社会法律现象存在和发展的文化基础，是法律意识形态以及与法律意识形态相适 应的法律规范。香港同内地法域由于分别适用普通法和大陆法传统，不同法系之间客观存 在的文化差异必然存在对法律进行判断和评价问题，它们所反映的法律价值观念和态度以 及信仰程度等，
7、不但使不同法域之间的法律冲突内容和特征具有动态性质，同时对进一步 处理和解决区际环境法律冲突也会产生一些处理方法等冲突。如区际环境法律冲突，主要 表现为公法冲突，在内地法域可划分为环境部门法问题，香港法域的环境法主要表现为刑 事法律和行政法规，但法院不设行政法庭，主要以刑事诉讼程序解决。由于环境法涉及法 律范围广( 行政法、刑法、民法等) ，处理区际环境法律冲突涉及到立法，执法、司法等方 面问题。各自解决区际法律冲突的传统方法以及法律文化结构等在两地存在差异，对处理 和解决区际环境法律冲突也会带来一定困难。 二、解决区际环境法律冲突的途径和方法 在。一国两制”影响下区际环境法律冲突是国内法问题
8、，解决区际环境法律冲突的目 的是实现一国之内不同法域之间法律的和谐。根据冲突法理论和中国区际环境法律适用的 研究成果2 ，环境冲突法是调整法域之间因法律冲突产生环境利益冲突它的价值在于避免 和最终消除冲突。因此，解决冲突的规则不论法律冲突规则还是利益冲突规则，最终是解 决区际利益冲突。建议采用以下途径和方法解决粤港区域环境法律适用问题。 l ，采用统一实体法( 法律的方法) 解决区际环境法律冲突不但需解决法律初级规范方面存在问题，在“一国两制”原则 下，环境法律适用更需促进区际法律制度和谐和有益于中国法制的统一及发展。 传统冲突法规则主要采用。选择规则”解决法律冲突，基于对其效果分析，认为“选
9、 择规则”在解决法律冲突和利益冲突时都存在解决冲突不彻底、法律适用结果不可预见、 法域内法律选择规则相互冲突而导致冲突复杂化等问题。由于内地同香港环境法律尚处在 成长和不断发展阶段，区际法律文化和经济基础在。一国两制”等因素影响下，采用“选 择规则”途径解决区际环境法律冲突显然会发生法律适用效果方面新的可能导致冲突复杂 化问题。建议采用统一实体法途径解决区际环境法律冲突，即在法域外通过环境协议或立 法对区际影响重大的、紧追的环境问题制定适用于共同发展的环境保护规则。例如，进行 区域( 区际) 环境立法等。区际环境立法的决策需解决包括法律实旌、法律效果、法律效 率等问题，需设计区际环境制度与创制
10、环境法，将是区域环境管理制度创新和法制化发展 2 参见沈涓t 中国区际法律冲突研究 P P 1 0 4 - 1 1 1 ，中国政法大学出版社，1 9 9 9 5 和马小玲z ( q - 港环境法 律适用研究国家环境保护总局华南环境科学研究所出版物，2 0 0 0 10 阮 马小玲：粤港环境合作。问题、解决方法及紧迫性 的一个全新的历程也应认识到，由于区域立法涉及多方面复杂因素，统一实体法的操作 和实践将是一个渐进的过程，在当前粤港环境合作的活动中可逐步探索实施的方法，先在 某个领域( 如区域空气污染防治方面) 探索区际环境法律的和谐与统一，当积累了一定经 验之后再从其他领域逐步进行 2 、建立
11、和规范区域环境保护市场( 干预市场的方法) 近2 0 年粤港区域工业化、城市化迅速发展，其所带来的区域环境污染现象和问题是经 济开发超前发展与城市环境保护基础设施建设滞后，区域市场经济流通领域条件得到大大 改善与市场无法优化配置各种资源等矛盾的体现。反映出市场机制在环境污染治理方面不 能对资源进行有效配置，表明需提供一个完全竞争的市场条件促进环境污染的治理。这时， 法律权利的配置应朝能够激励环境保护行为和影响环境保护责任机制倾斜，从而通过市场 活动实现对稀有资源的配置功能。在一个完全竞争的市场条件下，可以最公平台理地实现 资源配置，直至达到区际利益均衡，从根本上克服和解决区际环境利益冲突。影响
12、粤港区 域环境保护资源配置的原因是多方面的，其中影响最大和阻碍区域环境保护市场化发展的 最根本因素，是区域尚没有建立一个独立的具有自主权益的对自然资源管理的产权制度， 以至影响了区域共享自然资源的合理利用和保护。现代经济学产权理论认为，一个完全竞 争的市场条件取决于明晰的产权。在于产权的使用决定权、收入的享受权和自由转让权， 它们一起构成了产权制度。产权理论对环境管理的启示是，需要以产权理论和方法构建起 真正的环境保护责任主体。通过产权制度激励环境保护责任主体在市场经济活动中实现环 境保护。粤港经济一体化是粤港区域未来发展的经济基础，经济基础的变化必然会影响其 上层的法律构筑。1 9 9 4
13、年l O 月广东省委、省政府提出：广东省经济特区和珠江三角洲要以 率先基本实现现代化作为总任务、总目标统揽工作全局，到2 0 1 0 年左右，率先基本实现现 代化。当前，在粤港区域环境污染问题上暴露出区际环境保护法制建设滞后于区域经济一 体化的发展需求。通过建立环境保护市场的途径解决区域环境污染防治离不开区际法制的 现代化，因此，不能回避法律机制变革对区域经济发展的导向作用，需在区际现行社会经 济条件下对区域环境保护做出制度安排。 3 ，遵循环境公平原则协调区际环境法( 运用可持续发展理论和方法) 环境公平是可持续发展的核心问题。环境公平的意义包括：自然资源分配、保护自然 资源和控制污染的责任
14、分配、承担防治污染和危害费用问题等。粤港区域环境污染防治消 减方案毗及今后的管制责任等是粤港即将面临的需要合理协商解决的实际问题。它涉及区 际环境法律及其制度冲突的妥善解决。环境公平机制具有可以弥补法律的分歧，为公正解 释提供依据，为法律规则的规范运用的例外提供依据，为不按照现行法的方式做出裁决提 供依据等功能。粤港区域性环境污染防治制度的建立，实际是区际环境利益的一个相互协 商和妥协的过程，。也是对区域共同的长远利益的追求，借助环境公平理论和方法协商解决 环境污染防治问题将会大大降低区际环境合作的交易成本，促进环境保护的效率，实现区 域自然生态系统可持续性与社会经济协调发展。 三、粤港区域环
15、境管理需要制度创新 妥善解决区际环境法律冲突，是粤港区域环境污染防治协调管理需要操作解决的内容， 3 广东省和香港特别行政区政府。粤港合作联系会议”1 9 9 9 年决定粤港合作在广东省珠江三角洲地区和香 港地区进行区域空气污染防治研究，此项合作研究按照原定计划将在2 0 0 1 年底结束 6 4 3 2 0 0 1 环境瓷源法学国际研讨会( 2 0 0 1 1 1 5 1 7 福州) 论文 实质是在。一国两制”条件下探索建立一个新型的区域性环境保护制度。粤港经济体化 的形成是区域经济发展的非本地化带动了地区经济发展，经济动力使得人们的经济活动冲 出她域界限，也使得环境污染影响在地域上无边界蔓
16、延。区域环境保护需对传统的封闭在 地域内的环境污染控制管理方式进行改革。需在更大范围和更高层次上采用生态系统管理 方法合作解决和共同克服区域性环境污染问题。生态系统管理方法的决策。是按照自然生 态系统发展规律和原则在区域层次上采取地区之间一致的或趋同的污染控制行动，要求地 区之间合作协商制定有连贯性的、综合的可持续发展战略措施来处理区域性环境问题。粤 港区域经济一体化要求环境管理趋同化发展，这种管理是遵循区域经济基础和自然生态系 统规律的内在要求，它与。一国两制”原则相辅相成。“一国两制”方针是中国政府f 圆满解 决香港、澳门主权问题的基本国策，国家务求使这一基本方针得到全面、妥善贯彻执行。 香港基本法将。一国两制”这一解决香港问题的总方针以法律形式固定下来，为“港人治 港”、“高度自治”奠定法律基础。“一国两制”方针的宗旨是继续保持香港的繁荣稳定，它 与粤港区域经济一体化发展所赢得利益的根本目标相一致，在。一国两制”方针下产生的 香港基本法所确定的法制精神，就是提供一种能够让
