浅析集约化利用土地新思路

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1、1 5 4 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 浅析集约化利用土地新思路 束芬荣 ( 昆山市国土资源局苏州2 1 5 3 0 0 ) 土地作为经济社会发展的基本载体，在经济发展中起着不可替代的作用。但是，随着经济社会的 快速发展，特别是在经济发达的苏南地区，土地资源的稀缺性矛盾早已凸现。如何科学合理的开发利 用有限的土地资源，成为新时期土地管理工作者必须认真思考的一个战略性大问题。 在经济迅猛发展的长江三角洲地区，各地在贯彻党和国家改革开放政策过程中，基本上都是以大 规模引进外资的方式迅速推进工业化进程，实现了经济社会的快速发展，但实质上这是一种依靠增量 投入推动的粗放发展模

2、式，经济的快速发展是以大量土地资源投入为代价的，客观的讲，在经济起步阶 段有其合理性，但难以长期持续。因此，集约化利用土地，走内涵式发展之路，将成为土地利用管理的 主要思路。纵观昆山及周围市县的土地利用现状，笔者认为，应从以下几个方面来思考集约化利用土 地问题，达到科学整合土地资源、合理配置土地资源、集约利用土地资源的目的。 l 强化规划导向作用，科学整合土地资源 强化规划导向作用，科学编制城镇规划，合理整合土地资源，是提高集约用地水平的有效手段。 1 1 提高规划水平，整合土地资源 一是从建设现代化产业框架和建设现代化的城市构架人手，科学编制城市概念规划和城市总体规 划，科学规划城市的建设和

3、发展；- - 是从整合土地资源人手，打破建制镇行政区域布局，形成了“数镇一 区”、“数镇一带”的发展新格局，将小而分散的工业小区归并整合，从根本上改变了城市发展的模式，实 现了中心城区的发展从单向扩张转向城镇之间的双向对接；三是从科学制定产业功能片区规划人手， 合理配置产业布局，实施园区整合，实现了产业集聚，把土地粗放型开发逐步转向集约型利用。 1 2 加强规划管理。强化用地调控 以昆山为例，这几年正处于新一轮大开发、大建设、大发展的历史时期，外商投资直线攀升，民营经 济发展迅猛，城市建设日新月异，需要土地这个载体来支撑。为此，昆山从2 0 0 1 年开始，积极调整土地 利用的思路，提出了土地

4、集约利用的新理念，采取有效的调控手段，着力解决随意用地和土地粗放利用 问题。2 0 0 2 年，昆山市委、市政府制定出台了关于加强土地规划和利用管理，推行集体建设用地流转 的若干意见的规范性文件，明确各镇编制的小城镇规划和工业小区、民营小区规划必须服从土地利用 总体规划；各类建设规划方案必须经市政储批准后方可组织实施；各类项目建设用地必须向市规划、国 土部门预报，由规划部门审定项目选址，国土部门核定用地面积后供地；各类工业小区规划建设沿主干 道纵深不得低于7 5 0 米。这些规定的出台，有效地规范了用地秩序，促进了土地的集约利用。在规划 执行过程中，我们做到“三个坚决不批地”，即：不符合规划要

5、求的，坚决不批地；不符合集约用地要求 的，坚决不批地；工业项目不进园区，搞“马路经济”的，坚决不批地，严格落实用途管制，合理开发利用 土地。 2 创新用地管理机制。合理配置土地资源 面对土地资源日趋紧缺的形势和资源保障的巨大压力，从管理机制上解决土地粗放利用问题，创 新用地管理机制，合理配置土地资源，是提高土地集约化利用水平的根本措施。 2 1 改革农村宅基地安置办法 要实现经济社会的可持续发展，除了提高企业集约用地水平外，抓好农村农民住宅的集约用地也 是实现可持续发展的重要一环。昆山农村有1 0 万多农户，农民住宅用地面广量大。近几年来，随着工 土地资源保护与利用类 1 5 5 业化、城市化

6、的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁，仅去年一年全市就动迁农户9 0 0 0 户， 今年将突破l 万户，大量的农房被拆迁，大量的农民要重新安置，这对实现农民住宅用地集约化是一个 难得的契机，昆山市抓住机遇，大胆改革，出台了农村宅基地动迁安置的新办法，取消了城镇建城区和 规划区各类工业小区内农村动迁户移地置换宅基地自建住宅的政策。政府采取“货币补偿”和“拆一补 一”办法安排农村居民住宅，由政府在规划区内建造多层农民公寓小区来安置农民，建立新型农民社 区，取代自然村。既改善了农民居住条件，提高了生活质量，又加快了城市化进程，节约了大量住宅用 地。据调查测算，全市平均每个农户宅基地面积( 包

7、括公共用地和失去利用价值的边角地等) 约在0 8 亩左右，通过采取“货币补偿”和“拆一补一”的安置政策，建设农民公寓房，按户计算用地面积，每户实 际用地仅0 3 亩，节地率达到6 2 5 以上。 2 2 推行发展村级经济预留用地制度 加快发展农村经济，促进农民增收，是实现“两个率先”的关键和重点，对此，昆山市委、市政府转发 了市委农办、市国土局、规划局关于规划预留发展村经济用地的实施意见文件。为规范发展村级经 济用地，防止出现新一轮的土地低效粗放利用，我局又制定出台了关于规划预留发展村级经济建设用 地的实施办法，限定预留发展村级经济用地总量，实行部量控制到镇，项目定位到区，具体指标分配到 村；

8、明确预留发展村级经济用地必须安排在土地利用总体规划确定的建设用地区内，并由市委农办、国 土、规划等部门实地踏勘后划定富民小区。对预留村级经济建设用地，我局还作出了“四可以”、“一不 得”的规定，即可以直接用于出租、可以建造标准厂房或打工楼出租、可以作价入股投资，可以在符合规 划的前提下，开发建设市场或建造店面等三产服务设施，不得一次性转让。为防止擅自占用土地违法 行为的发生，我局对发展村级经济建设用地的审批也作了严格的规定，以政策和法律加以规范，既防止 了村级经济用地的“满天星”，又避免了道路等基础设施的重复建设，节省了开发成本，提高了土地的利 用效率。 3 制造新的发展空间。集约利用土地资源

9、 从2 0 0 1 年开始，昆山对“九五”期间全市的部分外资企业进行了抽样调查，从抽样调查情况看，投 资额较高的外资企业每亩土地投资额仅为1 4 3 万美元，平均也只在1 2 万美元左右，投资客偏低的主 要原因是企业用地量过大，粗放利用土地的情况经较突出。要保持长期的建设用地需求，必须走集约 用地之路，制造新的用地空间。昆山从增强土地单位面积对外资的吸纳能力人手，先后提出并实施了 “园区招商”和“5 4 3 2 ”集约用地的新举措和新标准。 3 1 推行园区招商，提高土地承载能力 “园区招商”就是先由一个实体受让国有土地，由实体对受让地块进行前期开发，配套区内基础设 施，建造标准厂房和商务楼，

10、由实体经营园区，出于利润最大化的需要，必然会大幅度降低辅助配套用 地规模，提高生产经营性用地比重，以最少量的土地吸纳最大的投资，谋求最大的产出和最好的效益。 面积2 平方公里的昆山华扬工业园，投资总额将达到3 0 亿美元，已吸引来自美国、台湾的6 个高科技项 目入驻园区，目前已进入开发中期，预计到2 0 0 5 年完成开发建设。届时，园区年销售收入可达到1 0 0 亿美元，每公顷土地年产出可达到5 0 0 0 万美元；位于昆山开发区，面积为1 1 平方公里的南亚工业园， 首期投资额达到7 亿美元，包括二、三期总投资额为2 6 2 亿美元，目前已有7 家大公司进区并投产，每 亩土地年产出超过3

11、0 0 万美元，“园区招商”使昆山成功地走出了一条集约化利用土地的新路子。 3 2 实施用地定额管理，集约利用土地资源 在实施“5 4 3 2 ”集约用地过程中，昆山始终坚持“三个坚决不供地”：一是不符合土地利用总体规划 的坚决不供地；二是突破省政府规定的最低保护价的坚决不供地；三是不符合集约标准的坚决不供地。 在全国对集约用地还没有明确规定的情况下，昆山从实际出发，针对投资企业用地，制定了“5 4 3 2 ”的集 约用地标准，即以每亩土地最低投资额为限，设定底线，在国家级出口加工区，每亩土地投资额不得低 于5 0 万美元，国家经济技术开发区每亩土地投资额不得低于4 0 万美元，省( 部) 级

12、开发区每亩土地投 1 5 6 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 资额不得低于3 0 万美元，各镇工业配套区每亩土地投资额不得低于2 0 万美元，这对提高土地的集约 利用水平，最大限度地吸纳国际资本产生了积极作用。2 0 0 2 年，在昆外商投资企业平均每亩土地投资 额已达到2 2 6 万美元，每平方公里产出达5 0 0 0 万美元，比“九五”期间提高了一倍；占地1 8 6 平方公 里的国家级出口加工区( A 区) ，2 0 0 2 年平均每平方公里的土地产出率已高达2 0 3 4 亿美元。对于内资 企业用地，昆山明确规定投资额在5 0 0 万元人民币以下的内资企业，不得一次性受让土地或转让集体 土地使用权5 0 年，而是采取租赁土地使用权或租用标准厂房的形式取得生产场所，提高土地集约利用 水平。 通过科学规划、合理布局、优化配置、内涵挖潜，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，大幅度 提高土地的利用效率和产出效益，走集约化利用土地的路子，从而实现土地资源的可持续利用和经济 社会的可持续发展。