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1、煤 矿 关 闭 破 产 类 对资 源枯竭矿山 现行 关闭 破产 政策的思考 刘勇 煤炭科学研究总院经济信.息 研究所高级工程师 摘要本文对我国资源枯竭矿山现行关闭破产政策， 从如何正确认识现行的 关闭 破产政策、 现行关闭破产政策的法律缺陷和政策缺陷等方面进行了全面论 述，并提出了 有关政策建议和需进一步研究解决的问题。 关健词资源枯竭矿山关闭破产政策 加快产业结构调整， 推进劣势企业退出市场， 是市场经济的通常做法。 朱铭基总理在 九届全国人大四次会议上的报告中就中国经济结构的战略性调整作了论述。他强调，产业 结构的调整和升级，是经济结构战略性调整的重点。为此提出今后五年中国产业结构调整 和
2、升级的重要目 标之一就是: 用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业。朱榕基明确 指出: 要综合运用经济、法律和必要的行政手段， 继续依法关闭产品质量低劣、浪费资 源、污染严重、 不具备安全生产条件的厂矿，淘汰落后和压缩过剩生产能力， 并严禁转移 重建。长期亏损、 资不抵债、 扭亏无望的企业和资源枯竭的矿山， 要实施破产关闭。 一、如何正确认识现行的关闭破产政策 (1)依法关闭企业，是市场经济条件下的通行做法。企业退出市场有破产、关闭、解 散、 兼并等几种形式， 企业关闭与企业破产在法律意义上既有联系， 又有区别， 二者条件 不同。 企业破产是不能清偿到期债务， 企业关闭则不然，即 使是盈利的
3、企业，只 要它违反 了 现行法律， 危害了 公共利益，同 样也要予以 关闭。制定企业关闭 法律规定有助于区 别企 业情况， 分别适用不同法规， 推进劣势企业退出市场口 ( 2 )加大企业破产关闭力度是从战略上调整国有经济布局和改组国有企业的重要途 径， 也是实现对国 有企业进行战略性结构调整，做到 “ 进而有为、退而有序”的重要措 施。国 有经济的 “ 进而 有为” ， 主要体现在以 企业为主体培育和发展一批拥有自 主知识产 权、 主业突出、核心能力强的大公司和 企业集团上。争取经过几年的努力，发展一批具有 国际竞争力的大公司和企业集团，成为国民经济的支柱。国有经济的 “ 退而有序” ，主要
4、是对长期亏损、资不抵债、 扭亏 无望的企业通过破产退出市场， 对质量低劣、浪费资源、 污染环境、不具备基本生产和安全条件的 “ 五小”企业依法关闭，以及对不适合国有制经 营的小企业的改制等。 建立和完善企业退出通道，推进劣势企业破产， 使一大批早该退出市场的企业及时退 出市场，是国有企业改革的重点和难点。这几年，国家积极疏通和逐步规范企业退出市场 的通道， 加大了企业破产关闭政策的实施力度，加快了劣势企业退出市场的步伐， 有力地 促进了 国有企业的战略 性改组， 对实现国 有企业三年改革与脱困目 标发挥了 重要作用。 一1 9 1 一 煤 炭经济 管理新论二 一一一一一一= ( 3 ) 市场经
5、济一个重要规律就是优胜劣汰，对一些长期扭亏无望、 资源枯竭、 不具备 市场竞争能力的企业， 通过关闭破产形式退出市场是市场经济的必然要求。 煤炭企业破产 主要是由于资源枯竭、 高 灰高硫等资源问题引 起的， 与 嗜 破 产法规定的因经营管理不善 造成资不抵债的破产有所不同， 实质上是利用 破产法和国家关于企业破产的有关政策 解决煤炭企业关闭问题。破产是形式， 解决问 题才是实质性目的。通过实施破产，运用国 家核销银行呆坏账政策、下岗职工安置政策、 劳动保险政策以及分离企业办社会政策等， 解决煤炭企业长期以来没有能力解决的间题。 二、 正确界定现行关闭破产政策的性质， 采用不同 关闭 方法 (
6、1 )资源枯竭矿山现行关闭破产政策之法律缺陷。根据我国部分煤矿企业的破产实 践，目 前所依据的 ( 破产法及相关的 文件，不能完全解决煤矿关闭的法律向题， 在某些 方面存在法律不适应问题。从目 前已破产和拟破产的煤矿企业看， 很大部分是由于资源枯 竭或高灰高硫造成的关闭。这种关闭实际上是政策性的。在这种情况下的 煤矿关闭，通过 破产的形式来解决，使相当一部分职工对破产不理解， 有抵触情绪，给实施破产时的思想 政治工作带来很大难度。 ( 2 )资源枯竭矿山现行关闭破产政策之政策缺陷。煤炭企业破产，与其他行业相比既 有共性又有其特殊性。其一， 煤炭企业的破产，不完全是因为经营管理不善造成的， 这其
7、 中当然有经营管理不善的问题， 但相当一部分是由于资源枯竭、 地质条件差和煤种不适应 市场等客观原因造成的。许多 衰老报废矿井， 过去曾为国家作出过巨大贡献。 严格地说， 对这些企业实施破产其实质应该是关闭。国外对资源枯蝎的矿井都是采取关闭的措施。由 于我国 矿井关闭无法可依， 为避免法律障碍， 调整为破产。其二， 煤炭行业是劳动密集型 产业， 产业工人集中， 企业破产后职工安置任务重。其三， 煤矿大多数地处偏僻， 远离城 市，就业渠道狭窄。而且绝大多数煤炭城市经济实力薄弱，经济状况本身并不好， 过去曾 经主要依核于煤矿解决就业压力。现在让其反过来解决煤炭破产企业职工再就业问题， 难 度非常大
8、。 就其性质而言， 关闭企业是一种行政行为，是通过行政方式使正在经营的企业消亡。 企业关闭的方式有两种: 一种是行政许可的撤销; 一种是行政处罚。两者的方法、 后果均 不相同。行政许可的撤销应当给予关闭的企业以相应的补偿。行政许可是行政机关作出 的， 在许可时一般就明确了 标准，当企业不符合标准时， 行政机关可以令其达到 标准或取 消行政许可，在这种情况下， 要给予企业适当的补偿。行政处罚是以违反法律、法规造成 损害后果为前提， 如企业污染了环境、破坏了资源、危机了公共安全和利益等， 可采用吊 销、注销营业执照等办法，对适用行政处罚关闭企业的则不予补偿。 由于采用两种方式关闭企业，两种方式产生
9、的结果不同，因此法律上必须事先规定， 政府部门 要注意区别适用。 从法律上讲， 作出关闭决议后， 要采用适当 关闭方式，如我国 台湾省行政措施法中规定可采取断电、断水、 注销执照、解除占有等形式。 三、国外资西枯姗矿山 有效退出机制借鉴 目 前发达国家煤矿关闭， 通常是通过政府有关关闭的法规解决的，并不是通过破产的 一1 9 2 一 煤矿关闭破产类 形式来解决。加拿大、 澳大利亚等国家法律规定，企业要按其年销售收人的一定比例预 留， 作为到期关闭的补偿费用，同时规定政府也要给关闭企业一定的补偿。再如， 我国台 湾省规定， 公共设施建设中涉及没有必要保留的厂矿，可以关闭， 并给予相应的补偿。 从
10、世界许多国家处理煤矿关闭破产的经验看， 最重要的一条是要解决煤矿关闭破产后 的替代产业的发展和地区经济的振兴。国外同我国一样、许多城市都是因煤而生，煤矿关 闭 破产后对当 地经济打击很大， 经济出现萧条， 工人大量失业。许多国家为振兴矿区经 济， 采取一系列措施， 如在贷款利率、 税收、 投资等方面给予优惠， 鼓励外地公司 到矿区 办企业，促进当地经济发展，收到很好的效果。他们的经验非常值得我们借鉴。 四、有关政策建议 ( 1 )国家有关部门 应尽快研究制订涉及企业关闭的有关法规法律， 使资源枯竭矿山的 关闭可依法进行。 2 )要从税收、信贷等有关政策上， 鼓励新开办的企业和其他行业优先解决破
11、产企业 职工的子女就业问题。 ( 3 ) 进一步完善各项配套政策， 如下岗职工安置政策、 劳动保险政策以及分离企业办 社会政策等，以减轻因关闭破产给社会带来的波动。 五、器进一步研究解决的问题 ( 1 ) 煤炭企业与依托城市如何协调发展问题。资源主导型城市在中国工业化和城市化 过程中占据着突出的地位，而以不可再生的矿产资源为基础的矿业城市又是资源主导型城 市的主体。由矿业驱动的城市经济增长迟早会因矿产资源被开采殆尽而出现停滞或萧条。 如何避免 “ 矿竭城衰” ， 综合分析和研究资源开发、 环境保护、 产业替代和城市功能转化， 实现矿业城市的工业转型和可持续发展，是资源主导型城市的重大战略任务。
12、资源枯竭煤 矿破产不仅要考虑职工的再就业问题， 更要考虑资源性城市的经济转型问题， 甚至资源性 城市的经济转型问题更重要。这个问题解决好了，破产企业职工再就业问题、职工安置问 题都可以得到圆满解决。国家用十几亿让一个企业破产， 如果以这笔资金作为企业转型资 金， 会怎样呢?如北票矿务局这样的企业整体破产，具有一定的特殊性。因为北票市共有 1 7 万人口，而矿务局的职工和家属就有1 1 万人。这不单是一个企业的破产间题，而是一 个城市转型问题。企业破掉了， 整个城市的经济怎么办?所以建议国家对这样的城市应把 企业破产与城市经济转型结合起来考虑， 投人必要的城市转型资金。 2 )组织研究资源枯蝎矿山工业化转型的产业政策。资源枯竭矿山 工业转型是一场社 会的重大变革， 也是一项复杂而巨大的系统工程， 仅靠一个行业或一个地区是力不能及 的，国家在制定规划和政策、筹措工业转型基金、创造良 好的投资环境等方面具有不可替 代的作用。目 前煤矿关闭破产是为了集中 解决计划经济遗留 下来的问题， 靠国 家财政解决 近期是可行的，但从长远发展看，这不是一个根本的办法， 必须组织研究、制定资源枯竭 矿山工业化转型的产业政策。 1 9 3
