《对我市三集中过程中农村建设用地整理的思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对我市三集中过程中农村建设用地整理的思考（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、对我市“三集中过程中 农村建设用地整理的思考 无锡市国土资源局丁伟民于晓东 关键词：农村建设用地土地整理 当前，我市农村正在大力推进“三集中”，即：农业向适度规模经营和现代都市农业规 划区集中，乡镇工业向开发园区和工业集中区集中，农民向城镇和农村新型社区集中。积 极推进农村建设用地整理，是我市农村“三集中”过程的必然要求。 1 农村建设用地整理的含义、特点及外国经验 1 1 农村建设用地整理的含义、特点 中华人民共和国土地管理法规定：“国家鼓励土地整理”。 农村建设用地整理是针对农村建设用地利用不合理、不充分甚至废弃闲置等现象，在 以建设用地为主的一定区域内，按照土地利用总体规划，农村规划的要
2、求，采取行政、经 济、法律和工程技术等手段，通过对土地利用结构调整，对土地资源进行重新配置，以达到 协调人地关系，提高土地利用率，促进土地资源可持续利用和社会经济可持续发展。我国 农村建设用地整理按其内容可分为农村居民点整理和农村工矿废弃地整理。 农村建设用地整理有四个方面的特点：( 1 ) 是一个不断发展、动态的整理过程；( 2 ) 具 有社会性，要注重社会效益；( 3 ) 整理目标具有多重性；( 4 ) 地块小而分散，需按项目区组 织实施。 1 2 国外农村建设用地整理的经验 许多国家和地区都在开展农村建设用地整理，其中以德国且较为典型规范。德国的 农村建设用地整理始于2 0 世纪初，目前
3、，其农村建设用地整理的主要法律依据是建筑法 典中的有关规定。德国的农村建设用地整理有四项基本原则，即保持性原则、符合性原 则、替代性原则、互利性原则。一般由乡镇或专门成立的土地整理委员会按照严格的法律 程序组织实施，具体为：作出整理决议一发布整理决定叶公布现状图和现状标记- + 制定整 理计划- + 公布和实施整理计划。德国的农村建设用地整理资金由土地所有者承担2 0 ， 州政府承担3 2 ，联邦政府承担4 8 。德国农村建设用地整理十分注重经济效益和土地 - 2 7 7 - 江苏省土地学会土地学术年会( - 00 五年度) 论文集 所有者的利益。 2 农村建设用地整理的意义 农村建设整理是我
4、市农村“三集中”过程的必然要求，是都市农业和农村经济发展的 需要，农村建设用地整理对增加农用地面积特别是耕地面积，缓解我市用地矛盾；提高农 地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产和农村人居条件，保护和建 设生态环境具有重要意义。 2 1 农村建设用地整理是工业反哺农业、城市支持农村、以建设促保护的重要手段 当前我市经济社会发展已进入统筹城乡发展阶段，建设社会主义新农村，必须实行工 业反哺农业、城市支持农村、以建设促保护的方针；加强农业设施建设，提高农村综合生产 能力，推进现代农业建设；加大农业投入，增加农民收入；改变农村面貌，提高农民居住水 平和生活质量。农村建设用地整理与新
5、农村的建设密切相关。上海、浙江、福建、广东、我 市江阴等地的实践已经证明，农村建设用地整理对新农村的建设、城市化建设多起到了积 极的推进作用。 2 2 农村建设用地整理有利于保护耕地，促进耕地总量动态平衡 农村建设用地整理从“开源”和“节流”两方面促进了耕地总量动态平衡。“开源”是 指通过对农村各类建设挖压废地和废弃的工矿、学校用地复垦整理，增加有效耕地面积。 “节流”是指通过对居民点整理，挖掘存量土地潜力，提高了土地集约利用程度，减少了耕 地的无谓浪费。同时通过拆并零散自然村，建设城镇和农村新型社区，对零散居民点整理 复垦增加耕地面积。 2 3 农村建设用地整理有利于农村土地的集约利用，促进
6、我市农村社会统筹发展 通过农村居民点整理，加快城镇和农村新型社区建设，农村工矿企业向工业园区集 中，不仅可以提高土地利用率，节约集约利用土地，而且还可以提高农村居民的生活水平， 改善农村生态环境，改善农村企业生产经营条件，加速我市新农村的健康发展。 2 4 农村建设用地整理可产生巨大的社会、生态和经济效益 通过对农村居民点和废弃工矿企业用地的整理，可产生巨大的社会、生态和经济效 益。通过整理，可以改善农村生态环境，保护土地资源。通过整理复垦为耕地可获等面积 建设用地置换指标，有偿调剂不但缓解了我市用地矛盾，还可获相当可观的经济效益。 3 我市农村建设用地现状及存在问题 3 1 我市农村建设用地
7、土地利用现状 我市农村现有行政村1 0 0 0 多个，自然村约1 3 5 万个，平均每个行政村有近1 3 个自然 村。现有农村居民点( 含学校、小企业) 占地面积5 3 。8 0 万亩，农户数9 5 4 l 万户，人口 - - 2 7 8 第二部分资源篇对我市“三集中”过程中农村建设用地整理的思考 2 8 8 1 8 万人，其中2 0 户以下自然村，1 3 万个，农户总数约7 7 万户，占用地面积3 7 万亩。 2 0 0 5 2 0 0 7 年三年中我市将完成2 1 6 5 个自然村庄的拆迁整理，其中2 0 0 5 年将撤并 4 3 3 个自然村o 3 2 我市农村建设用地特点与问题 改革开
8、放以来，我市经济迅猛发展，但长期以来乡村和城镇投资力度不均匀，造成城 乡差别不断扩大；我市农村农民住宅以占地较多的独户房为主，有的还有前庭后院，造成 土地的巨大浪费；由于农村规划编制的滞后，致使村庄、民房选址随意性大，农村居民点 多、小、散，布局交叉混乱，乱搭乱建和超占现象多。用地规模趋增，农民建房建新弃旧，旧 房住的是一些老弱病残，或者是用来堆放杂物、禾草，或出租给外地人，有的则完全闲置； 自然村布局零乱分散，有些自然村仅几户人家，村庄功能不完善，基础、公用设施条件差， 卫生状况低劣。随着“三集中”推进，部分工矿企业逐渐移进工业集中区，造成闲置废弃； 有些乡镇企业由于历史等原因已长期处于闲置
9、状态，有的批而不建长期荒芜，农村工矿企 业废弃地较多o 4 当前我市开展农村建设用地整理主要存在的问题 4 1 思想认识不足 我市农村建设用地整理尚处于起步阶段，宣传不多，认识不足。一方面：农村居民头 脑中旧有的用地观念根深蒂固，很难改变，普遍认为宅基地属祖辈留传，不太愿意拆迁。 另一方面，对农村建设用地整理必要性、重要性，认识不足，有的认为，拆就是为了用，有的 是没有经验、怕工作做不好，存在畏难情绪，不积极开展而是等待观望。 4 2 资金短缺 资金问题是围绕农村建设用地整理的关键问题，亦是大难题。许多地方都因为资金 不足而无法开展工作。农村建设用地整理费用较大一方面在于其是一项技术性和政策性
10、 很强且较为复杂的工作；另一方面在于土地资源的珍贵性和日益增值性。如何建立起一 套高效的农村建设用地整理资金筹措、运作和监督机制，保证整理过程资金的按时足额到 位以及资金的高效利用，是一个急需解决的问题o 4 3 技术支持不够 农村建设用地整理是一项横跨多种学科，技术性和实践性都较强的系统工程。这就 从理论上要求有一套完整的技术支持体系，如规划编制要求、技术规范、实施细则和验收 标准等。应该抓紧制定有关技术方法和规范标准o 4 4 法律法规不完善 农村建设用地整理的法律法规不完善，政策措施不健全。农村建设用地整理实际上 也是集体土地使用的一种改革，也是我市农村国家、集体、农民和投资者各方面利益
11、的调 整，农村建设用地整理比较成功的德国就有完备的法律法规，健全的政策措施。而目前我 国在这方面还做得很不够，需要不断地完善和健全。 - 2 7 9 - 江苏省土地学会土地学术年会( - - 0 0 五年度) 论文集 4 。5 规划编制滞后 农村建设用地家底不清，没有很好的农村建设用地整理规划。要搞好农村建设用地 整理工作必须搞清农村建设用地的基本情况，进行科学合理的分析，编制好农村建设用地 整理专项规划，并以此为指导开展整理。而目前我市还没有农村建设用地整理专项规划， 各市( 县) 区的农村建设用地整理规划正在编制中。 5 对我市农村建设用地整理的几点建议 实施农村建设用地土地整理，既是落实
12、科学发展观、严格保护资源的客观要求，也是 挖掘土地资源潜力、切实保障我市经济社会发展用地的重要措施。如何积极推进农村建 设用地整理，我们提出以下几点建议： 5 1 高度统一对农村建设用地整理的重要性认识 去年以来，国家实行宏观调控、将土地供应作为宏观调控的重要手段，严格控制土地 供应。国家利用土地供应调控宏观经济不是权宜之计，而是在今后相当长时期内的一项 长远决策。如何解决我市建设用地供需矛盾，已成为我市各级“解难题，保发展”的当务之 急。在土地供应严峻的形势下，我市更应该充分挖掘本地土地后备资源潜力，通过农村建 设用地整理新增耕地，产生土地挂钩指标和折抵指标，解决土地供应之急需。我们应该充
13、分认识到农村建设用地整理的意义不仅在于保护资源、保护耕地和保护基本农田，而且在 于保障发展，增加建设用地计划指标。开展农村建设用地整理是个保护资源和保障发展 “双赢”的措施。 5 2 认真编制农村建设用地整理规划 应该依据我市土地利用总体规划和我市新农村规划，认真编制农村建设用地整理专 项规划，并要注重与城镇体系规划、城市组团规划、都市农业规划和新农村规划的衔接与 协调。规划应该分近期( 2 0 0 5 2 0 0 7 年) 、中期( 2 0 0 8 2 0 1 0 年) 、远期( 2 0 1 1 2 0 2 0 年) 三 个时段实施，应该划分项目区，列出项目区内土地利用现状及整理后新增耕地或
14、农地面 积。当前重点应该抓好近期( 2 0 0 5 2 0 0 7 年度) 关闭矿山企业废弃宕口土地整理规划、砖 瓦窑厂土地整理规划、农村“三集中”土地整理( 重点是基本农田保护区和现代都市农业区 内建设用地整理成耕地) 规划、基本农田等农地整理规划。规划文本和图件应该突出实用 性和可操作性。 5 3 用足用活挂钩政策 农村建设用地整理与新增建设用地挂钩，就是依据土地利用总体规划、农村建设用地 整理规划等，通过对项目区内村庄撤并后进行复垦和用地布局的调整产生的新增耕地或 农地面积，等量核定为建设占用耕地和农地指标，用于农村居民点和城镇建设。挂钩政策 与以往相关政策最大的区别在于，建设用地计划指
15、标先借后还，耕地占一补一指标先占后 补。就好像利用银行贷款一样，两且是无患贷款。我们应该充分利用好这一政策，大力开 展对已关闭的矿山宕口、砖瓦窑厂和“三集中”过程中腾出的旧宅基整理，大力开展对各类 建设挖压废地和废弃的工矿、学校等整理，通过整理新增耕地和农地指标，等质等量用于 2 8 0 第二部分资源篇 对我市“三集中”过程中农村建设用地整理的思考 农村居民点和城镇建设，以缓解用地指标不足的矛盾。 5 4 建立土地整理专项资金 根据国务院、财政部和国土资源部及省有关文件精神，建立市、市( 县) 区土地整理专 项资金制度，加大对土地整理的投入力度，确保专款专用。专项资金来源主要有三个方 面：一是
16、土地出让金平均收益1 5 部分。二是新增建设用地土地有偿使用费。三是农业 重点开发建设资金。据统计，我市市级每年以上三项资金的总额约在1 5 亿元左右。市 和各市( 县) 人民政府都应该按照“足额征收、规范管理”的要求，建立土地整理专项资金， “取之于土、用之于土”，集中财力，加快推进农村“三集中”等农村建设用地整理项目的实 施。 5 5 加大考核奖励力度 应该充分调动各级农村建设用地整理的积极性，加大对农村建设用地整理新增耕地 挂钩、折抵成建设用地指标的考核、奖励力度。奖励可以分两种：一是按项目以补代奖。 市级按项目以补代奖以市区为主，重点在村庄整理。以补代奖资金要划分等级。二是对 先进单位和个人奖励。对农村建设用地整理新增耕地成绩突出的单位和个人，由市政府 给予奖励。奖励标准以新增耕地为依据。在实施农村建设用地整理过程中，要重点抓好 一批在基本农田保护区和现代都市农业区内将村庄、工厂等建设用地整理成耕地的典型。 5 6 切实加强组织领导
