国有独资公司股东会缺失的法律思考

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1、国有独资公司股东会缺失的法律思考 张发坤 公司法第6 7 条第1 款规定：“国有独资公司不设股东会，由国有 资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司 董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分 立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督 管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产 的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。”根据 这一规定，国有独资公司不设股东会。由于国有独资公司不设股东会，国 有独资公司的组织机构不完整，并影响了公司机构如董事会的职权和政府 职能。 一、国有独资公司和一人

2、有限责任公司股东会缺失的 区别 公司法第6 2 条规定：“一人有限责任公司不设股东会。”虽然这 一规定与国有独资公司关于股东会设立的规定是一致的，但其后果却与国 有独资公司不同。公司法第6 4 条规定：“一人有限责任公司的股东不 能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责 任。”而国有独资公司无此类规定，无论是国有资产监督管理机构还是政 府，法律都没有规定他们在什么情况下应当承担责任或连带责任，他们无 论行使什么样的权利，在任何情况下对第三人都不承担责任，更不可能承 担连带责任。 在一人有限责任公司中，又分为自然人独资公司和法人独资公司。由 于自然人无法再分解，因此自然人独

3、资公司不可能组成股东会。但法人是 可以分解为若干个自然人或法人的( 因为一人有限责任公司不能投资设 3 4 1 3 4 2 立新的一人有限责任公司，因此，这里的法人可以将一人有限责任公司 排除) ，且其股东本身是由若干个自然人或法人组成的，因此，法人独资 公司是可以组成股东会的，至少可以将原法人的股东会移植到法人独资公 司。在这一点上，法人独资公司是不同于自然人独资公司的，但与国有独 资公司有更多的相似之处。 公司法第6 8 条第2 款规定：“董事会成员由国有资产监督管理机 构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产 生。”即从理论上讲，法人独资公司和国有独资公司都有设立股东

4、会的可 能，但自然人独资公司则不可能设立股东会。 一人有限责任公司虽然缺失股东会，但股东会的权力仍然由股东行 使。公司法第6 2 条规定：“股东作出本法第3 8 条第1 款所列决定时， 应当采用书面形式，并由股东签名后置备于公司。”公司法第3 8 条第 1 款规定，股东会行使下列职权：( 1 ) 决定公司的经营方针和投资计划； ( 2 ) 选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事 的报酬事项；( 3 ) 审议批准董事会的报告；( 4 ) 审议批准监事会或者监 事的报告；( 5 ) 审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；( 6 ) 审 议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案

5、；( 7 ) 对公司增加或者减少 注册资本作出决议；( 8 ) 对发行公司债券作出决议；( 9 ) 对公司合并、 分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；( 1 0 ) 修改公司章程； ( 11 ) 公司章程规定的其他职权。该条全面概括了股东会的权利，所有这 些权利均由股东行使，只是要求股东行使上述权利时采用书面形式，并由 股东签名后置备于公司。 国有独资公司则不同，它不仅缺失股东会，而且是将股东会的大部分 权利授权给董事会行使，董事会可以代替股东会对公司的重大事项作出决 定。上述公司法第3 8 条第1 款列举的股东会的权利除了第( 7 ) 、 ( 8 ) 、( 9 ) 3 项外，其余的权利

6、都可以授权董事会行使。 从以上对比分析可以看出，一人有限责任公司的股东会是形式上缺 失，其权利实际上仍由股东行使。国有独资公司的股东会缺失既是形式上 的缺失，也是实际上的缺失，它的大部分权利都可以授权董事会行使。因 此，国有独资公司股东会的缺失是名实俱失，而一人有限责任公司股东会 的缺失仅仅是形式上的缺失，股东的权利并没有缺失。 参见 中华人民共和国公司法第5 9 条第2 款。 二、董事会权力的扩大是否会导致对其监督的削弱 国有独资公司不设立股东会的后果之一是公司董事会权力的扩大。 公司法第6 7 条规定，国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行 使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。事实上

7、，除有关公司的合 并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券等必须由国有资 产监督管理机构决定的权力外，其他属于股东会的权力基本上都由董事会 行使。即使是上述由国有资产监督管理机构决定的权力，董事会的作用和 影响也是非常大的。 和其他有限责任公司董事会的权力相比，国有独资公司董事会的权力 要大得多，其所拥有的决定公司的经营方针和投资计划；选举和更换非由 职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬；审议批准董事 会的报告；审议批准监事会或者监事的报告；审议批准公司的年度财务预 算方案、决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；修改 公司章程等权力是其他有限责任公司的董事

8、会所没有的。 权力越大，对其的监督应当越强。在对董事会的众多监督中，股东会 的监督是非常重要的，也是最有力的监督。股东会对董事会的监督主要是 通过更换董事、决定有关董事的报酬、审议批准董事会的报告等。然而， 由于上述权力可以授权董事会自己行使，实际上也是由董事会行使的。这 样，上述监督就变成了自我监督，实际上是没有监督。根据公司法 的规定，尽管这种股东会的监督可以由国有资产监督管理机构来代替，但 由于上述属于股东会的权力也是对董事会最有力的监督手段授权给了董事 会，这种监督就变得苍白无力，它使一种有效的监督手段演变成一种流于 形式的监督。 而且，作为政府职能管理部门，国有资产监督管理机构负有对

9、众多国 有公司的监督管理和其他监督管理职能，不可能像股东会一样熟悉公司业 务，定期参与公司的决策管理，时刻关注公司的发展变化，发现公司经营 管理中的问题，对董事会进行有效的监督。正是因为国有资产监督管理机 构负有众多的职责和对众多国有公司负有监督管理职责，难以负起股东会 的职责，而不得不将股东会的大部分权利授权给董事会。因此，国有资产 监督管理机构不可能像股东会或一人公司的股东一样行使对董事会的监督 职能，其对董事会的监督更多的是流于形式。 我国公司法将对公司管理权进行日常监督的权力赋予给了监事 3 4 3 3 4 4 会或监事，监事可以列席董事会会议，监事会或监事可以检查公司财务， 对董事执

10、行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程 或者股东会决议的董事提出罢免的建议，当董事的行为损害公司的利益 时，要求董事会予以纠正。然而，监事会或监事对董事会的监督实际上 比较弱，难以起到日常监督的作用。南开大学公司治理研究中心公司治理 评价课题组在对我国1 3 0 7 家公司2 0 0 2 年的治理情况的调查中指出，我国 监事会平均治理指数为4 8 6 4 ( 满分为1 0 0 分) ，其中监事会治理指数低 于5 0 的公司占5 6 8 2 。又因国有独资公司董事会拥有本属于股东会的 权利因为国有资产监督管理机构的授权而由董事会行使，如更换监事、决 定监事的报酬、审议批准监事会

11、或者监事的报告等，使监事会或监事对董 事会的监督变得更弱。 三、谁来关心公司的效益，谁更关心公司的效益 一般而言，股东最关心公司的效益。然而，国有独资公司的股东只是 一个抽象的概念，其股东会又缺失。行使股东会权利的既有公司董事会 ( 通过授权取得) ，又有国有资产监督管理机构，还有同级人民政府。 作为公司，在法律上具有独立的人格，其经营目标是实现公司利益的 最大化。 作为政府行为，通常都是从本地区的大局出发，而不是从某个公司的 利益出发，它追求的是社会稳定，人民生活水平稳步提高。政府为了实现 其目标，往往牺牲国有公司的目标，使国有公司扮演了“延伸的政府” 的角色。政府在履行其职能的过程中，经常

12、调度国有公司的人力、物力和 财力等资源；为了维护社会的稳定，不让已经破产的国有公司轻易破产； 要求效益好的国有公司兼并濒临破产的国有公司。使国有公司不能像民营 公司或合资公司一样，专注于市场竞争，专注于公司利润的最大化，专注 于国有资产的保值增值。但这并不是否认政府关心国有公司的效益，而是 说政府更关心政府行为，更关心本地区的稳定和整体经济的发展。当政府 目标与国有公司的目标发生冲突时，政府会牺牲国有公司的目标以实现政 府目标。政府之所以能这样做，是因为国有公司没有股东会，政府行使了 股东会的职权，政府有权决定公司的命运。 作为国有资产监督管理机构，它本身就是政府的派出机构，听命于政 参见 中

13、华人民共和国公司法第7 l 条第3 款、第5 4 条。 府，服从于政府的行为，是对它的基本要求。因此，国有资产监督管理机 构是与政府保持一致的。他同样更关心政府目标，其关心程度胜于对国有 独资公司目标的关心程度。 国有独资公司董事会的董事不是由股东委派的，而是由国有资产监督 管理机构委派的，因此，董事会及其成员只对国有资产监督管理机构负 责，而无须对股东负责。他们同样服从于国有资产监督管理机构，并最终 服从于政府，服从于政府的目标。 无论是国有独资公司的董事会及其成员，还是国有资产监督管理机 构，还是政府，他们都关心公司的效益和发展，而且非常关心公司的效益 和发展。但是，当公司目标同政府目标相

14、冲突时，他们更关心或服从于政 府目标，而不能像民营公司或合资公司那样，追求经济效益最大化是它们 的最终目标。 出现这种状况的原因一是政府目标与公司目标的不一致性。尽管政府 关心公司的发展，甚至全力支持公司的发展，支持本地区经济的发展。但 政府的职能不仅仅是经济发展，还有社会稳定、社会福利、整体发展等诸 多领域的问题。而且，发展经济的目的是为了社会的稳定，是为了使本地 区的人民的生活水平都有提高，因此，出现政府目标与公司目标的不一 致，甚至冲突是很正常的。二是国有独资公司股东的抽象性。由于股东的 抽象性，导致国有独资公司的股东难以行使股东的权利，不得不由当地人 民政府行使，当地人民政府由委托国有

15、资产监督管理机构行使，国有资产 监督管理机构又授权董事会行使，给牺牲公司目标以实现政府目标提供了 可能。 四、应否设立股东会，能否设立股东会 首先，设立股东会不会对政府E l 标的实现产生影响。靠牺牲国有独资 公司的目标实现政府目标是一种短视行为，政府的目标是暂时实现了，问 题暂时解决了，但公司却牺牲了，水的源头减少了。相反，如果让公司追 求效益的最大化，公司的效益不断增长，国家的税收就会不断增加，公司 上缴的利润也就越多，政府的经济实力就越强，政府解决社会问题的能力 就越强，社会就越稳定。 其次，从公司的组织结构体系来看，缺少股东会的公司组织机构是不 完整的。因为，股东及其股东会在公司中的地

16、位是非常重要的。传统的、 也是当下的公司法理论认为，公司属于股东所有。在传统公司法理论中， 3 4 5 3 4 6 股东在公司中处于绝对的中心地位，股东是整个公司的出发点，也是公司 治理的归宿。公司治理也是围绕股东权益保护，围绕股东来做文章的。 在现代公司法理论中，股东在公司组织结构中同样处于绝对的中心地位。 股东既是公司的出资人，也是公司利润的享有者和风险的承担者，还是公 司重大经营活动的决策者。公司组织结构中其他成员如董事、监事等都应 是股东委派，其报酬和经营活动都由股东决定。因此，缺少股东会的公司 组织结构是不完整的，其经营活动必然受到影响。 因此，国有独资公司应当设立股东会，股东会的成员由人大常委会委 派。人大常委会可下设一个国有公司委员会，具体负责国有独资公司股东 代表的委派和国有独资公司的其他监督管理工作。该委员会可根据公司的 投资规模、经营范围、产业或商业特点从人大、工会、行业协会、公司职 工及有关专家中委派公司股东代表。受委派的股东不享有一般公司股东的 权利，也不承担一般公司股东的义务，而是代表国家行使股东的权