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1、江苏省土地学会学术年会( - - o o J k 年度) 论文集 发挥土地利用总体规划在土地调控中的重要作用 唐祥春，管卫星 ( 南京市漂水县国土资源局，南京溧水2 1 1 2 0 0 ) 继2 0 0 4 年国务院关于深化改革严格土地管理的决定出台后，国务院下发的国务院关于加强土地调控有关问题的 通知，这是我国政府在土地管理和调控政策上的义一次重大调整。通知明确指出：地方各级人民政府主要负责人应对本行 政域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。由此可见土地利用总体规划和年 度计划在日常土地管理和国家对土地的调控中起着举足轻重的作用。 1 我国土地利用总体规
2、划执行的现状 1 9 9 8 年修订后的土地管理法，首次以法定的形式确定了“国家实行土地用途管制制度”，为实现土地利用方式和管 理方式的根本转变提供了法律保障，而这一制度是通过国家编制土地利用总体规划，规定土地用途来实现的。土地利用总体 规划在土地管理中起着龙头作用，然而从我国目前的土地利用总体规划实际执行情况来看，并没有得到真正意义上的重视， 虽然与过去的“规划规划，墙上挂挂”相比，土地利用总体规划的地位有了提高，但离规划应有的龙头作用还有很大差距。 1 1 土地利用总体规划的起步 我国第一轮土地利用总体规划是伴随着国土资源部的成立而出台的。1 9 8 6 年随着我国改革开放步伐的加快，出现
3、了第 一轮用地热，并由此产生了土地管理的需要。因此1 9 8 6 年6 月国家颁布了第一部土地管理法，并成立了国土资源部。 国土资源部成立后的第一件大事就是着手编制土地利用总体规划。遗憾的是，由于当时土地管理工作刚刚起步，人们对 土地利用总体规划的重要性认识不足，这一轮土地规划没有起到实际作用，基本没有实施。 1 9 9 7 年在对全国土地资源深入调查的基础上，国家开始第二轮土地规划工作编制1 9 9 7 到2 0 l O 年的土地利用总体规 划，并明确规定非农业人口在5 0 万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。随着9 8 年修订后的土地管理法确定了 “国家实行土地用途管制制度”，以及1
4、 9 9 9 年国务院批准实施全国土地利用总体规划纲要以后，这一轮的土地利用总体 规划在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方匝，发挥了一定作用。但自2 0 0 0 年开 始的新一轮圈地热潮也暴露了土地利用总体规划的脆弱与不足，规划的实际执行情况并不到位。 1 2 土地利用总体规划实施过程中存在的问题 1 9 9 7 年开始编制并实施的土地利用总体规划，彻底改变了过去土地管理无规划的局面，在加强土地宏观管理、严格保 护耕地等方面发挥了很大作用，但也存在着不少的问题，使得土地规划在落实国家的土地用途管制制度方面执行的并不理想。 1 2 1 严重超计划指标占用耕地。规
5、划指标形同虚设。1 9 9 7 年编制的土地利用总体规划，近期目标为2 0 0 5 年，远期目 标到2 0 1 0 年，在规划中对近期、远期建设占用耕地的指标都有明确规定。但各地在具体实施时，根本不受规划指标的压束， 致使一些地方5 年就用完了10 年的指标，规划指标形同虚设。如按照北京市土地利用总体规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 指标 规定：到2 0 1 0 年全市建设用地为2 9 6 6 8 0 公顷，而实际上根据城市土地利用现状变更数据显示，北京市2 0 0 3 年底建设用地 面积就达到了3 0 8 5 0 0 公顷，超出了2 0 1 0 年规划期末的原定指标。 1 2 2
6、 把重视规划变成了不停地修改规划。随着土地管理法的广泛宣传，以及国家对土地的严格管理和对违法违规 用地的严厉查处，人们对规划的重视程度也在不断提高，特别是2 0 0 1 年国土资源部发布了建设项目用地预审管理办法， 办法规定对建设项目在正式实施供地之前实行预审查制度，凡不符合土地利用总体规划的项目不得批准崩地。但由此而来的 一个普遍现象是随意调整规划。在许多地方实际操作时，所谓的重视规划，并不是严格按照土地利用总体规划确定的土地用 途去实施，维护规划的法定性、严肃性，而是变成不停地调整规划，让规划跟着项目走，或者是领导定项目地点，土地部门 调规划，使规划流于形式。一些地方每逢违反规划的项目就修
7、改规划，被人称为“脚歪不怕鞋正”。 1 2 3 城市规划与土地规划缺少科学的衔接使土地规划处于尴尬的位置。在大开放、大开发的热潮中，有些地方政府 出于搞政绩工程、形象T 程的需要，城市范围扩张过快，由于城市规划与土地规划属于不同的部门来编制，相关的指标体系 也缺乏科学的统一，结果造成不符合土地利用总体规划的区域却符合城市规划，使土地规划难以有效执行。 依照目前项目用地的审批程序，先由规划部门出具项目选址意见书和规划定点红线图，然后由土地部门进行项目用地预 审。审查是否土地利用总体规划，而一旦规划部门的选址与土地规划相冲突，项目招商部门甚至是政府领导就会对土地部门 不满意，认为规划部门能够通过怎
8、么到你土地部门就不行了? 给土地规划的执行带来了难度。在市场经济完善的国家，城市 不可以随意扩大，建筑物也不可随意改动。而在我国一些地区随着“大都市圈”热风骤起，土地利用实际上在不断漫过有着 千年传统的行政连界。 2 存在问题的原因分析 造成以上问题的原因是多方面的，毕竟土地规划管理是个从无到有，需要循序渐进的过程，概括起来有如下几个方面。 一1 6 6 第三部分规划篇 发挥土地利用总体规划在土地调控中的重要作用 2 1 规划编制本身的技术缺陷 始于9 7 年编制的土地利用总体规划。由于当时基础资料不足，编制人员的技术水平参差不齐，许多地方连比较准确的 土地现状基础图件都没有，或者图件较旧与现
9、状不符，有的同一个县市的不同乡镇使用的图件版本都不一致，不少乡镇的规 划编制人员没有参加必要的培训，头脑中连规划的概念都没有，所以规划本身的准确性和合理性先天不足，加上缺乏公众参 与，规划不符合当地的社会和经济发展情况，所以规划难以得到严格执行。 2 2 相关制度不完善 根据国土资源部0 5 年对部分城市的用地调查，违法用地宗地数占新增建设用地总数的6 0 ，面积达到5 0 ，许多地方 政府在“经营城市”的口号下，无节制的大量占用农用地进行城市和项目建设，有经济学家分析认为，如果是一个或者几个 城市在“土地经营”方面出现问题，那可能是这几个城市的经营理念和运作的问题，如果是在较大范围内出现这种
10、问题，那 么，这必然是制度性的问题。 2 2 1 经济利益的驱动导致扩张用地。有些地方把出卖土地当成地方政府的主要经济来源之一，以地生财。国家现行政 策对新增建设用地土地有偿使用费的分配比例是，3 0 上缴中央财政，7 0 留给地方政府。虽然国家规定土地出让金的收益 主要用于对失地农民的补偿和用于耕地复垦开发，但在实际执行过程中，许多地方真正投入到耕地开发的土地出让金较少甚 至没有投入，而是作为财政收入用于城市建设或其他方面。 2 2 2 管理体制的不完善。目前在对地方政府进行政绩考核时，只把G D P 当作一个重要的经济指标而没有把土地、环 境等资源的消耗作为政绩考核的内容，导致地方政府在抓
11、经济发展时，不顾对环境的破坏和土地矿山等不可再生资源的节约 集约利用，盲目扩张土地，通过透支宝贵的资源获取眼前的利益。 2 3 缺少严格的规划实施办法 土地管理部门虽然通过建设项目用地预审和建设用地审批等环节来保证建设项目用地必须要符合土地利用总体规划，但 因为没有对土地利用总体规划的指标进行严格控制，对土地规划的修改较为宽松，所以按项目修改规划的现象较为普遍，土 地规划成了窄摆设，有的地方甚至通过修改规划来规避占用基本农田的报批。 西欧国家的土地规划讲究科学论证。按程序征求社会公众意见，一旦形成公布。就要严格执行，虽然可以微调，但要管 几十年甚至上百年都没问题。可我国有的时候，往往新的一轮规
12、划刚刚开始实施，就因为政府主要领导的变更等原因又要开 始大的调整。 2 4 土地利用总体规划的滞后性 现行的全国土地利用总体规划是1 9 9 7 年编制实施的，期间各省根据各自的社会和经济发展情况进行过调整，但远期目 标为2 0 1 0 年。现在许多地方已经或正在编制2 0 2 0 年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划超前做到 2 0 5 0 年! 与之相比，土地利用总体规划显得滞后，难以与其他规划协调，所以必须尽快进行新一轮的土地利用总体规划修 编。 3 如何发挥土地利用总体规划在土地管理和调控中的作用 国土资源部部长孙文盛指出，近年来在经济快速发展的同时。我们在土地资源
13、上付出了相当的代价，滥批乱占土地造成 的土地流失，已超过我围社会和资源承受力的临界点。不管哪种名目的开发、圈地，农民手中的耕地都是最直接的猎取对象 和最大的受害者。随着我国经济进入新一轮增长期，搞好土地的宏观调控，建立和实行控制土地的快速反应、科学调控和长 效机制，是维护国家经济安全，保持经济社会改革发展的最根本要求。 土地利用总体规划作为实现土地用途管制的重要手段。应当在树市科学发展观、促进社会经济可持续发展方面起到重要 作用，通过土地规划的严格实施达到土地调控的目的，遏制因片面追求经济增长而盲目批用土地的现象。 3 1 尽快制订土地规划法。保证土地规划的权威性、法定性 土地利用总体规划是在
14、一定区域内。根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发 利用和保护在空间和时间上作出的总体安排和布局。是国家实行土地片I 途管制的基础。在土地利用过程中的许多问题。如土 地利用的经济效益和生态、环境、社会效益如何，政府利益、集体利益和个人利益，长远利益和眼前利益如何协调等等，这 些都需要有科学的决策。而科学决策的依据是法。 目前土地利用总体规划之所以没有被严格执行，一个重要原阏就是土地规划的权威性不够，土地规划没有单独市法，规 划跟着项目走，随意调整土地规划的现象十分普遍。所以有必要通过规划立法，严格土地利用总体规划的调整频次和条件， 严禁擅自修改和调整规划，保证
15、土地规划的严肃性，才能使土地规划真正得到实施。 3 2 协调土地利用总体规划与城市规划的关系 土地管理法第四条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。由此不难看出，土地利用总体规划是对个地 区未来土地利用结构、方向、总量等的控制，是一个总的规划。 形象地说，规划首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划，然后在大圈里面i 画具体的小圈子，这就是城市规划， 最后。用地单位或市政部门可以画自己的小圈圈。就是工业、商业或市政用地规划。目前我国的实际情况却是颠倒过来的， 所以导致了土地规划
16、不能严格执行，城市无度扩张。 3 3 科学合理进行新一轮的土地利用总体规划修编 要充分发挥土地规划在土地管理和土地调控中的龙头作用，编制科学合理的土地规划是前提。目前国土资源部正在部署 - 一1 6 7 - 一 江苏省土地学会学术年会( 二oO l k 年度) 论文集 新一轮的土地利用总体规划修编t 作，做好这项工作意义十分重大。 3 3 I 全面落实科学发展观，保证经济的可持续发展。土地利用总体规划的编制一定要立足当前，面向未来，突出重点， 统筹兼顾，正确处理需要与可能、局部与整体、城市与农村、建设与生活、发展与保护、当前与长远的关系。 加强科学论证合理确定城市规模和性质。要坚持走有中国特色的城镇化道路，加强城市功能定位的研究论证。大城市 发展要把重点放在城市结构调整、功能完善、环境改善和质量提高上来。对特大城市和超大城市的人口规模要加以适当控制。 要严格控制建设用地增长，促进土地节约、集约利用。 优化空间布局，促进区域协调发展。规划修编要统筹考虑城市基础设施、生态建设和
