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1、关于重庆小产权房产生背景及解决对策的调查报告 “小产权房”问题是当下国内的热点话题，我国第一部城乡规划法的实施强行拉开了解决中国“小产权房”问题的序幕。随着党的十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，“小产权房”问题已经写进了政府部门的工作日程。重庆作为国家城乡协调综合改革试验区，若要在城乡共图发展上闯出一条道路来就必须解决其“小产权房”的问题。在房价日益高涨的背景下，重庆的周边地区逐渐兴起“小产权房”。在重庆的北碚、綦江、九龙坡等地已建成许多的“小产权房”。我们小组六人在深入学习有关文件与资料后，结合“小产权房”的特点与重庆的实际情况，自己设计了调查问卷，并在08
2、年的6月至8月期间对重庆的铜梁、九龙坡等地进行了问卷调查。经过一年的学习与调查研究，我们了解到了重庆“小产权房”的形成原因与背景，熟悉了“小产权房”与现存法律的冲突及其存在风险，并结合调查情况提出了解决“小产权房”问题的对策。一、“小产权房”概念与特点首先需要指出的是“小产权房”不是一个法律概念，学术界对“小产权房”亦无统一的界定，它是人们在日常的经济交往和社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。建设部将“小产权房”的定义为：在众多城市郊区，一些集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，除了用来安置本村集体经济组织的成员外，还以较低的价格向本村集体经济组织以及成员销售的房子一般俗称为“小产权
3、房”。我们通常所说的“小产权房”是指在农民集体土地上建设的，由本村集体经济组织以外的单位和个人购买的，没有取得合法房产证明的房屋。这里所谓的“小”是因为这些房屋的土地使用没有经过国家的规划、审批手续，也没有缴纳土地出让金等费用，故不能获得国家房管部门颁发的房屋所有权证，其产权证只是由乡镇政府或村委会所颁发，相对于直接受法律保护的商品房所有权而言，这样的产权性质以及所受到的产权保护比较“小”，所以习惯称之为“小产权房”,也称“乡产权房”1。“小产权房”有着多种建设形式，它们大多由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批或由村民自行建设，以较低的价格向村民
4、以外的城市居民进行销售。二、“小产权房”成因与背景分析 （一）城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度是“小产权房”产生的根源 我国的土地所有制形式有两种，即国家所有和集体所有。我国法律规定城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地，属于农民集体所有。“小产权房”的出现与我国这种城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度的缺陷有关。 1.权益的不对等促使农民或农村集体经济组织想获得更多的权益 1995年前，土地主管部门推行 “转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，政策不再强调必须转为国有，但并未明确新的合法流转路径。1998年修订的土地管理法第43条规定：“任
5、何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第 63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”这两条法律剥夺了集体土地的部分开发权和处分权，即集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。从我国目前法律对集体土地所有权制度的规定来看，集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是农村集体组织还是农民个人，在法律上都只有利用这些土地发展农业的权利，若要从事非农产业则必须得到国家的许可。这
6、种制度设计把集体所有土地和国有土地划分为两个权益不等的阵营，集体土地所有权和使用权等权益的完整性没有得到保障。而随着市场经济的发展，土体作为一种资产的商品价值逐步得到显示并被人们重视。集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距很大，同时具有一定的被动性。这种价值的显示过程给残缺的集体土地使用制度带来了潜在的获利机会，集体土地所有者受利益机制的驱动产生了以超越法律的形式主动进入土地供给市场的动机2。所以“小产权房”的供给是农村集体经济组织在违法成本和违法收益之间权衡的结果。2.现行土地管理制度的不完善让“小产权房”有机可乘法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给
7、城市居民的买卖行为不受法律保护”，但它对农民在旧宅基地上盖楼房，把空余的部分卖给城市人的行为没有明确规定，中间有许多法律空白或缺陷。再者，在当前背景下，农村集体经济组织既是土地所有者又是经营者，还是管理者，而且目前又缺乏一套完善全面的监督管理办法，这使得农村集体经济组织与开发商违法私自签订用地协议、擅自改变用地性质、圈占土地等行为的违法成本较低。在通过与调查者的面对面接触、了解之后，我们发现地方政府在对土地的管理以及相关的政策宣传上存在很大的漏洞：一些村民将土地已经转让给开发商好长时间，甚至有些已经建成了“小产权房”，而当地政府根本就不知晓此事；而很多村民根本不知道自己这种将土地转租给开发商的
8、行为是违法的；更有甚者，部分当地政府在转让土地的时候还存在舞弊受贿的行为。这就在一定程度上促进了“小产权房”的发展。在这种土地管理制度下，农村集体经济组织就想以现行法律“不禁止即可行”的理论和低成本去获取较大的收益，修建“小产权房”也就成了他们的选择。 （二）不断上扬的高房价是“小产权房”的催生剂目前我们国家城市的经营规划用地越来越少，土地出让价格也越来越高，导致房地产市场推出的住宅日益减少，房价不断攀升。而“小产权房”开发使用的是农民集体土地，几乎不存在土地成本；另外，工程设计建设的投人、配套开发建设费用，应缴纳的税款、营销费等房地产商的成本费用也都大大节省，其开发成本仅为真正的商品房成本的
9、1/33。与北京、上海等城市市区动辄万元每平米的高房价相比，“小产权房”目前约25003500元每平米的低价格使中低收入城市居民能真正实现“居者有其屋”的梦想3。重庆目前房价虽然只有4500元每平米左右4，然而对于普通的重庆市民还是有点高，而“小产权房”约1000元每平米的价格对他们来说吸引力就不言而喻了。如此低廉的房价正是更多的人愿意承担风险购买“小产权房”的基本动因。可以说，城区内越来越高昂的房价使得普通购房者难以承受，从而迫使购房者甘愿冒着风险选择“小产权房”，这是一种自然的市场反应。 （三）城市化进程的加快、新农村建设的推进为“小产权房”的形成提供了条件和平台近年来，随着经济的持续快速
10、发展，城市化的进程不断加快。一方面，随着农村人口大量地涌入城市，造成了农村土地不同程度的撂荒，这些撂荒了的土地便成了农村集体经济组织和开发商合作的对象。另一方面，原来位于城市郊区的集体土地不断向城市靠拢，有的村镇甚至从城市边缘逐步演化成新的城市中心，形成“城中村”的格局。随着房地产开发步伐的加快，早些年人们眼中偏远的“小产权房”与一般商品房已经连成片，各种生活基础设施也随着城市化的进程得到大大改善，为“小产权房”的热销提供了地理优势条件。新农村建设的推进是这两年“小产权房”开发规模不断扩大的又一个很重要的因素。建国后，为了能够快速有效地实现强国、自立的目标，我国选择了以优先发展重工业为目标的赶
11、超发展战略，在一定程度上，工业化初期我国实行的是以牺牲农业来发展工业的经济发展战略。经过半个多世纪的发展，我国出现了贫富悬殊、城乡和地区差距大等问题。为了解决这些问题，中央在联系我国的基本国情和深入分析发展规律后，在党的十六届五中全会上提出了“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”的决策5。由此，一项旨在跳出“就三农抓三农”的传统定势，打破城乡分割的体制障碍的决策在全国上下拉开了序幕。新农村建设的推进也就成了这两年“小产权房”开发规模不断扩大的又一个很重要的因素。在国家要求的新农村建设中，农民的房子应该是连排的，类似公寓形式的住宅。但是乡政府在建设这项工程时，由于资金窘迫或能力缺
12、失，一个现实的选择就是与开发商合作，将上级政府批准的，用于新农村建设的宅基地同开发商搞合作开发，将一部分房子以低廉的价格卖给农民，另一部分房子由开发商出售给城市居民获取利润。因此，可以说新农村建设为“小产权房”提供了一个开发的平台，“小产权房”的开发也成功地搭上了新农村建设的便车。 （四）多方利益的牵涉让“小产权房”有了独特的生存空间从国家政府层面看，“小产权房”为城市的现有房地产市场注人了新的血液。尽管它是没有名分的商品房，但在客观上扩大了商品房的市场供应，缓解了供不应求的紧张局面，不仅让一部分城市居民买到了廉价的住房，而且可以起到平抑城市商品房价格的作用。从乡村集体层面看，由于在“小产权房
13、”的开发中不用交纳或较少交纳土地出让金和各种税费，“小产权房”的主导者村（镇）可获超额利益，得到几倍、几十倍于征地补偿费的土地开发收益，这部分收益可以壮大集体经济，并用以改善村容村貌，发展健全的各类公共基础设施，有利于提高现有农村生活水平。从合作开发商层面看，虽然 “小产权房”售价低，但其成本也低。同时还可以在村镇所获超额利益中按比例分成。据有关业内人士介绍，在重庆，一级代理公司最高可得5.5%的提成，而这个比例在商品房项目中最高仅为3.5%。从村民层面看，“小产权房”有利于维护其自身利益。同样的土地，如果被政府征用，农民得到的补偿很少。而农民自己开发商品房，则可以从市场中分享土地的增值，至少
14、可以从村镇所获超额利益中享受部分分红。同时，城市人口则把城市文明带入乡村，人口的聚集效应又创造出大量服务性的就业机会，农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化和市民化。从购房者层面看，“小产权房”能使他们以较低的价格取得安身之所。如果现行政策不改变，购房者就能以较低的购房成本享受几十年的住房。正是这几种相关主体的利益牵涉，“小产权房”才能游走于现代社会中，才能使得我们不能草率地用一刀切的方法来解决它。三、“小产权房”与现存法律冲突及风险分析 “小产权房”之所以被另眼看待，一直没有能够取得名正言顺的名分，从本质上来说是因为“小产权房”和我国目前的一些法律存在着法律冲突。“小产权房”不是个法律概念，
15、在我国现有的所有法律、法规当中都没有所谓的“小产权房”的概念。我国法律上的房屋产权是一种完全的所有权概念，即房屋的所有权人对其所有的房产拥有完全的占有、使用、收益和处分并排除其他人干扰的权利。在我国法律中从未使用过“小产权房”的概念，这实际上是房地产开发商和地方乡镇集体组织在房地产开发过程中有意识造成的一种概念上的混淆，或者可以说是一种偷换概念的做法。首先，房屋依附于土地，“小产权房”依附在农民集体所有土地上， 判断房屋是否违法， 首先应看对土地的使用是否违法。新颁布的物权法第151条说明：土地管理法是解决集体所有土地作为建设用地的核心法规。依据土地管理法第43条的规定，只要是建设使用土地，必
16、须申请使用国有士地，只有以下例外情况可以依法使用农民集体所有的土地： 1 ) 兴办乡镇企业； 2 ) 村民建设住宅； 3 ) 乡(镇) 村公共设施； 4 ) 公益事业建设。显而易见，“小产权房”对土地的使用，只能以村民建设住宅的名义进行，否则必然违法6。至于个别地方把集体所有土地的使用权转让给开发商造楼，更是违反了土地管理法第63条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。在此名义下，根据土地管理法第62条的规定，“农村村民建住宅，应当符合乡(镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地(属建设用地) 和村内空闲地(属未利用地)；假如占用农用地，应当依法办理农用地转批的审批手续”。众所周知，2004年土地管理法修订之后，“农转非”难上加难，倘若未经批准贸然开发农用地，当属违法无疑。即使经过批准，或者房
