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1、新公共行政：寻求社会公平与民主价值 序言 “新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。 新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”(Frederickson,
2、1974)。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权力。 新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。 本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政在两次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议(1968,1988)之间所产生的变化。 第一次密鲁布诺克会议：新公共行政的诞生 20世纪40年代伊始，公共行政的理论与实践强调决策制定、理性系统分析、管理
3、科学和运筹学。公共管理者的职能是经济效率即以最少的费用完成最多的工作。60年代前，不平等与不公正的问题在公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微。60年代民权运动的直接卷入导致了这一“管理主义”时期公共行政观点的演变。作为这一时期公共行政变化的结果，新公共行政出现于60年代末与70年代初。 1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦尔多教授认识到：由于这些骚动的年代，公共行政已经发生变化。他希望更好地理解这些变化对公共行政造成的影响，以及这些变化与二
4、战后60年代前的变化有何不同。瓦尔多感兴趣于比较两类人在价值观和看问题的角度方面的趋势和差异：一是60年代进入公共行政领域的人，二是那些经历了30年代大萧条、二战、朝鲜战争和实用政府的人。瓦尔多得到他的年青同事夫里德利克圣、马诺力(Marini)和莱牧布莱特(Lambright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。 瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩
5、论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。 马诺力(Marini,1971)在迈向新公共行政：密鲁布诺克视野一书中编选了会议的论文总结、评论和注释，强调了会议出现的主题和观点。瓦尔多著述了骚乱年代的公共行政。夫里德利克圣写了许多文章论述密鲁布诺克会议的结果，最有影响的是新公共行政与新公共行政连接。 新公共行政的观点源于60年代末与70年代初公众关
6、于社会公平与人权的价值观。它认识到20世纪后半叶社会价值观念的转变以及政府积极地响应这些新的价值观的重要性。密鲁布诺克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感(Frederickson,1974)。 社会公平 社会公平有多重定义。然而，它重点强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经理决策和实施项目负责。按照夫里德利克圣的观点，社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。社会公平赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强（重视解决现实问题）的交叉学科以新的研究和教育方法(Frederi
7、ckson,1980,6)。 新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。然而，公共行政的等级制权威结构需要作出调整以鼓励这种新的思维方式。通过采纳一种组织的“联合”模式，公务员能够在更大程度上控制他们自己的行为，并且提供公平的公共服务。 代表性 代表性是讨论的一个重要话题，密鲁布诺克参会者对此分歧较大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一个组织重建的模型提倡“社会多元化”。柯克哈特关于组织的联合模式基于暂时的等级制、情景领导和项目小组的灵活权威。 密鲁布诺克参与者讨论了这样的代表性是否真正代表了公众，考虑到公众并没有影响代表决策的直接权力。然而，欧轮怀特（OrionWhite，一个密鲁布诺克
8、的参会者）指出代表性官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其代表的公民所约束，或者公众的需要会通过这种关系而绝对地被代表。怀特认识到代表性肯定是新公共行政的重要组成部分，但不是唯一的激励因素，需要考虑其它价值观以增加积极参与。 响应性 作为新公共行政新出现的价值观念的结果，一种新的理念即“变化而不是成长”变得更为重要。政府需要更多地响应公众的需求。伴随着变化的发生，一些机构将会成长，而另一些机构将不再必要。变化被看做是有效性的重要方面并成为评估政府业绩的一项标准。为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。这被密鲁布诺克会议的追随者看作是需要实现的一个目标，通过公民直接参与公众评论委员会、临时项
9、目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现这个目的。 参与 新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。密鲁布诺克作者采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性。瓦尔多注意到“顾客导向”是密鲁布诺克会议六个主题之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通过能动的冲突关系，公务员与公民合作并发展为积极的联合体。 社会责任感 美国人生活的质量和
10、稳定性取决于公务员的辛勤工作。因此，公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。对政府官员的道德水准和社会责任感的要求比60年代以前要高。根据密鲁布诺克的观点，公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任感。 密鲁布诺克作者亦讨论了行政自主权和法律责任的问题。公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力，这极为重要。公务员应当成为公众的服务员，理解公众的需求并为实现这些需求而有道德地工作。 公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。公务员不再被看作如50年代那样仅仅是固定政策和决
11、策的实施者。恰恰相反，他们应当是因为代表公众利益才有权力而又为公众提供有效率和公平的服务。道德与其它价值观如社会公平、代表性和响应性等成为新公共行政观念的基础。 1968年第一次密鲁布诺克会议之后至1988年之间公共行政的变化 新公共行政所提出的价值观念不仅给公共行政打上了深深的烙印，而且也改变了公共行政。几乎所有的主要大学都开设公共行政教育项目，硕士点相继设立，并且成为那些欲在政府中谋职者的敲门砖。新的杂志创办了，分支领域的研究也变得繁荣。公共行政领域的重心也从机构的管理转移到政策科学。政策问题与政府机构的效率同等重要（甚至更为重要）。公共政策的研究繁荣起来并在政府内获得了动力。 1974年
12、，公共行政评论组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。这里，社会公平作为民主社会的基础、人类行为的基础以及作为分配的公共服务的法律和现实基础。撰稿者认为对这个主题的研究和分析是一项挑战。然而，社会公平的定义仍然不明确。社会公平(socialequity)与社会平等(socialequality)操作上无法区别开来。 新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语同样在公民与公共行政管理者中带来了混乱(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顾客”的使用是用来指出迈向民主行政的步骤并降低封闭型官僚机构的控制作用。它指出公民是公共行政官员技术专长的直接
13、消费者，而不是有权力和义务去构造公共行政职能的群体。“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在民主政体中的关系。 公共行政显然在促进消极的代表性方面做了认真的努力。这是由功绩制的内涵和公共服务对象的变化所引起的。在整个70年代，公务人员的变化趋势是代表性政府机构。1978年，公务员改革法案制定了联邦从业人员必须反映国家多元化的就业政策。 为了执行新公共行政关于响应性的观点，公共服务专业人士将需要与非职业人员分担责任以确保顾客得到最负责任的服务。这就导致了从顾客群体中聘用新人员进入组织的需求，并改变了聘用的方式。英格拉姆与罗森布卢牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建议当政府
14、机构雇用全日制公民参与专家组织和促使公民参与行政决策制定时，应该有内部和外部的参与联合发生。纽约州环境保护局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范围内聘用了17位这样的专家以协助其项目能够得到直接的公民参与并决定公众利益。 分权被看作是加强公共服务与公民之间连接的手段。分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程。那时，郝伯特考夫曼(HerbertKaufman)主张分权不仅是对更大程度代表性行政的响应，而且亦是对更大程度上责任感和控制的响应(Ingraham&Ro
15、senbloom,1989,p.121)。按照密鲁布诺克及后来支持者的观点，分权免除了选举官员决策制定与资源分配的行政权力，而将这些权力交给公共行政官员(publicadministrator)以及公众。当然，选举官员反对分权，他们不愿意行政权力被分散出去。 对政府采取玩世不恭和不信任的态度在尼克松执政时期，尤其是水门丑闻(WatergateScandal)后达到了高潮。在这一“大兄弟”政府时期，增加公民参与的努力受到限制。尼克松总统认为，政府的秘密动作对于保护公民和他们的社会经济状况是必需的。这与约翰肯尼迪(JohnF.Kennedy)总统在几年前所示范的公共服务的观点大相径庭，与新公共行政
16、的价值观念也相去甚远。尼克松的总统竞选反对新公共行政的许多价值观念和目标。对公共服务消极的看法持续到卡特(Carter)和里根(Reagan)总统时期。公共服务被看作是一个问题，而不是解决办法。 政府没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。在70年代末期，公众对限制和改革政府的观点失去兴趣。如此，人们除了想到精简政府机构以外，别无良策。 新公共行政的观念并没有如密鲁布诺克参会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力。新公共行政并没有成为管理或新政府的具体的组织形式。然而，社会公平与响应性仍然是这一时期的重要价值观。 第二次密鲁布诺克会议：1988年的新公共行政 第一次密鲁布诺克会议20年之后，另一群学者与研究人员聚集在密鲁布诺克会议中心重新审视60年代的观点。评
