用于实施《关于所有类型森林的无法律约束力文件》的 融资流量及需求

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1、 用于实施关于所有类型森林的无法律约束力文件的用于实施关于所有类型森林的无法律约束力文件的 融资流量及需求融资流量及需求 受森林合作伙伴关系计划融资咨询小组委托编写受森林合作伙伴关系计划融资咨询小组委托编写 森林计划署（森林计划署（PROFOR）协助编写）协助编写 Markku Simula 顾问顾问 2008 年年 10 月月 2 执行摘要执行摘要 第八届联合国森林论坛（UNFF）将审议“可持续性森林管理的实施手段（MoI）”。鉴于融资问题对 于关于所有类型森林的无法律约束力文件（NLBI）的有效实施具有至关重要的意义，森林合 作伙伴关系计划（CPF）通过其融资咨询小组，决定结合最近包括气候

2、变化体制在内的发展动向， 对融资的需求和现有融资来源及机制进行一次分析摸底，为融资特设专家小组和第八届联合国森林 论坛（UNFF8）的实质性准备工作提供支持。 本文旨在针对关于所有类型森林的无法律约束力文件，对融资的来源和缺口进行系统性的客观 分析。由于无法取得国内融资的相关信息，因此本文的重点是外部来源。本文系依据现有的全球及 区域性数据来源及数据库，以及对双边和多边融资来源进行的调查。结果讨论中采用两个概念： （i）林业官方发展援助（ODA）：系指经济合作与发展组织/发展援助委员会（OECD/DAC）所界 定的对林业部门的支持；以及（ii）森林官方发展援助：除前者外，还包括对森林保护的支持

3、。 关于所有类型森林的无法律约束力文件关于所有类型森林的无法律约束力文件 实施及可持续性森林管理的融资实施及可持续性森林管理的融资 关于所有类型森林的无法律约束力文件提出了政府为了实现全球森林目标（GOF）而需要采取 的一系列全面行动。关于所有类型森林的无法律约束力文件提出的国家措施和国际合作是实现 全球森林目标的必要条件，但并非充分条件。成果取决于全体森林利益相关方在关于所有类型森 林的无法律约束力文件实施所提供的框架内采取的行动。融资问题贯穿整个关于所有类型森林 的无法律约束力文件。第四项全球森林目标具体提到了融资问题，并呼吁扭转官方对可持续林业 管理（SFM）的发展援助减少的局面，增加新

4、资源和拓展现有资源，大幅度增加为该文件的实施所 动员的金融资源。 实践表明，可持续林业管理的融资是一个复杂的问题，根源在于林业管理具有双重性，即：既要生 产全球和国家/地方性的公共货物，同时又要带来私人利润，其中前者是指生物多样性及减缓气候 变化等基于森林的服务，私人利润则是来源于木材和非木材类的林产品。对于可持续性森林管理的 融资而言，这种双重性既是挑战，也是机遇。 森林融资来源有公共与私人之分和国家与国际之别。国内公共资助可能来源于普通的政府收入和国 有森林提供的收入。私人来源包括森林所有者、社区和森林工业、慈善基金会和捐款人以及各类非 政府组织。许多非政府组织的资金是通过外部来源筹集的。

5、国际公共来源包括双边援助机构和多边 融资机构。私人来源则很多样化，包括机构及私人投资者、森林行业、各种非政府组织等。外国私 人融资的形式有直接投资、证券投资、贷款和信贷。 受援国对森林官方发展援助的需求受援国对森林官方发展援助的需求 研究表明，对森林官方发展援助的国家需求相对不大，在接受调查的 43 个国家中，只有三分之二 在其减贫战略（PRS）中提及森林，提出总体性国家森林战略者仅 28%。森林问题在减贫战略中 的地位还不能令人满意，反映出的是对森林问题的理解程度不够或政治上不重视，或两者兼而有 3 之。在减贫战略中，有三分之一的国家根本没有提到森林问题，绝大多数国家只是虽然提及森林问 题，

6、但是角度很片面或力度很不够，说明对森林方面官方发展援助的有效需求很有限。这种局限减 少了捐款人在森林方面有所作为的机会。 另外，供应商的政策明显对双边官方发展援助的需求有显著的影响。双边官方发展援助的支持对象 一般是受援国在捐款人提出的战略优先事项范围内确定的战略领域。多边融资机构的情况则稍有不 同，需求驱动性往往要高于双边捐款人。但是，多边机构也在通过开展分析工作、提高客户的意识 和开发新服务（例如为全球公共货物提供融资），对需求施加影响。 实践证明，官方发展援助主要是扮演催化剂的角色，严重依赖于国家森林规划（NFP）和相关的融 资战略能在多大程度上纳入国家发展规划及政策。这一点越来越重要，

7、因为双边捐款人目前正在通 过预算支持和政府体系及程序提供很大一部分的援助。受援国森林部门的利益相关方需要克服的挑 战是阐明和宣传森林对实现国家发展目标的潜在意义。但是，看来目前能够做到这一点的国家屈指 可数。 许多国家已制定全面的森林融资战略（例如坦桑尼亚、圭亚那和越南），但是在为可持续性森林管 理筹集经费方面，都是强烈依赖于增加森林部门自身产生的收入作为核心的经费筹集手段。拉美国 家的战略侧重于为私人投资创造条件和开发环境服务付费（PES）和专门的基金及信贷工具等创新 工具。对小农户、社区森林和中小企业没有得到重视。 现有的外部森林融资来源现有的外部森林融资来源 目前每年进入森林领域的双边和

8、多边援助资金大约为 19 亿美元，对森林行业的外国直接投资 （FDI）每年大约 5 亿美元。目前无法了解机构投资者、商业银行和出口信贷机构进行私人投资的 情况，也无法了解非政府组织和慈善部门对森林融资的贡献大小。对森林的官方发展援助包括大约 7 亿美元的森林保护资金。另外，这也是从事自然保护的非政府组织和慈善组织的关注领域。 2000 至 2007 年，双边及多边融资总量增加了近 50%，部分是因为多边机构增强了融资力度，在 本文所研究的期间内，多边机构融资在森林领域外部公共融资总量中所占比例从 26%增加到 42%。多边机构融资占融资总量绝对增量的四分之三。但是，双边官方发展援助也有增加，只

9、是幅 度不大（2000-2007 年的增幅为 15%）。外部森林融资的数据不完整，而且部分上存在不一致 性，因此应谨慎使用上述数字。 双边官方发展援助双边官方发展援助 森林双边官方发展援助的主要来源相对较少，九个捐款人提供了其中的 95%（日本、德国、欧洲 共同体、美国、荷兰、瑞士、英国、法国和芬兰）。日本所占的份额最大，占总量的 48%。2000 至 2007 年，日本的出资（包括森林保护援助资金）增加了 61%。如果没有日本大幅度增加援助规 模，双边官方发展援助的总量在此期间内会下降约百分之九。另外五个捐款人也增加了森林官方援 助，其他捐款国则减少了援助。援助减少主要是因为调整了对项目及规

10、划的融资配置比例，同时增 4 强了非按部门分配的预算支持力度。另外，目前普遍趋向于不将森林视作一个独立的优先事项，而 是视作气候变化及其他环境议程的一个组成部分。 自 2000 年以来，亚洲获得了林业官方发展援助累计总量的三分之二，非洲只有 20%，拉丁美洲为 11%。亚洲所占的比例在 2003 年达到最高，约占总量的 80%。就收入水平而言，最不发达国家获 得援助总量的 18%，其他低收入国家群体获得 39%。剩余部分（43%）为中等收入国家所得。 双边官方发展援助在受援国上也具有集中性。2006 年，印度大约获得林业官方发展援助总量的 22%，其次是中国（13%）和越南（12%）。这三个国

11、家加上印度尼西亚、喀麦隆、坦桑尼亚、玻 利维亚、巴西、哥伦比亚和洪都拉斯，一共十个国家获得了林业官方发展援助总量的三分之二，因 此集中度还是比较高的。 传统的林业官方发展援助未来可能不会有显著增加，有些捐款国甚至有可能减少此类援助，但是通 过新工具和各种国际及区域性项目，未来可能会筹集到更多的资金，甚至显著增加。另外，按照近 年来的趋势，可能会有更高比例的官方发展援助改由多边机构居间提供。经费的增加最有可能是与 更广泛的气候变化及自然保护议程相联系。通过新的工具和模式筹集经费，中等收入国家受益可能 会超过低收入国家。因此，要使最不发达国家继续被作为援助重点，将会成为挑战，因此许多最不 发达国家

12、缺乏有效获得援助和其他外部资助的前提条件。 多边来源多边来源 2005 至 2007 年，多边森林融资估计为每年 8 亿美元。主要来源是世界银行（世行）集团，世界银 行集团占总量的份额在 2000 至 2007 年之间从 51%提高到 73%。世界银行的森林资助中，超过一 半（55%）是来自国际金融公司（IFC），具体形式是对私营部门企业的股权投资和信贷。过去六 年中，全球环境基金所占的份额一直不断下降。区域发展银行中，非洲发展银行（AfDB）提供的 森林融资最多（占多边融资总量的 9%）。过去十年中，亚洲开发银行（AsDB）和美洲开发银行 （IADB）提供的经费非常少，力度小于 1990 年

13、代。国际热带木材组织（ITTO）2001 年的出资比 例为 5%，但是目前已下降至 2%。 在可持续性森林管理的融资中，其他多边来源的出资金额有限，但是扮演着具有战略重要性的角 色。粮农组织的各项计划经费合计约每年 4,800 万美元，其中包括国家森林计划基金。国家森林计 划基金自 2002 年设立以来，已经向 42 个国家的利益相关方提供总额 600 万美元的赠款。联合 国防治荒漠化公约（UNCCD）的全球机制（GM）尝试为可持续土地管理筹集资金，其中森林 干预可能占有重要地位。 私营部门投资私营部门投资 目前关于发展中国家林业部门的国内或私人外国直接投资，还没有系统性的信息。但是，林业投资

14、 主体是国内正规私营部门、社区、土地所有者和农民，这是目前的共识。 5 外国促成的本地投资显著高于统计在册的外国直接投资（FDI）（2003-05 年为年均 5 亿美元）， 原因是外国拥有的投资项目普遍在当地获得融资。发展中国家木材和造纸业的外国直接投资存量迅 速增加，2005 年达 178 亿美元。发展中国家的投资者对其他发展中国家进行外国直接投资，是近 年来的另一个重要趋势。对发展中国家人工林和下游工业加工的外国私人融资可望显著增加。人工 林种植的部分投资主体是林权投资管理组织（TIMO），原因是高额的预期回报和国家级别投资环 境的改善已经对这些组织的规避风险的机构投资者产生吸引力。 私营

15、部门融资的关键问题是确保投资不进入非法和不可持续的活动。从事对环境敏感性市场出口业 务的林业企业中，认同企业社会责任，为了证明其木材供应的可持续性而取得可持续性森林管理认 证或作出此承诺的企业比例越来越高。为了避免资助不可持续的活动，减少森林投资的信誉、环境 和社会风险，有 60 多个私营的赤道原则金融机构已将可持续性保护措施纳入其项目融资。 林权投资者和其他私人投资者可在促进森林货物及服务的生产及相关贸易方面，对关于所有类型 森林的无法律约束力文件的国家措施作出重大贡献。另外，这些投资者还可对技术转移和研究、 治理和人力资源开发产生积极的影响。但是，只有相对很少的国家能够为外国投资提供具有吸

16、引力 的林木种植条件、合适的土地和适宜的投资环境。 需要采取森林认证等适当的监管及自愿性措 施，以减少可能产生的负面影响，并将这些新来的行动人纳入国家和当地的社会经济框架，以实现 双方利益的最大化。 其他来源其他来源 还有众多其他融资来源，目前没有相关的汇总数据。非政府组织往往具有适当的条件从这些来源筹 集资金，但是这些来源的资金大部分是森林社区和小农户难以取得的。非常规森林相关融资的总量 可能有限，但却是对常规来源的一个宝贵补充，特别是在教育、森林保护和研究这些重点领域。另 外，这些来源也可顾及其他来源没有顾及到的方面，例如创新及高风险项目。慈善来源已经是森林 保护的重要经费来源，而且其角色可以扩展至减少森林砍伐和可持续性森林管理。 新兴的森林融资工具和机制新兴的森林融资工具和机制 发展环境服务付费制度，作为可持续性森林管理的潜在经费补充来源，被寄以厚望。但是，希望尚 未成为现实，原因是发展中国家的经验依然太有限（主要是拉美国家）。从国际的角度看，针对森 林所提供全球公共货物的环境服务付费制度（例如气候