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1、8 5 8程序公正与诉讼制度改革 8 0 论我国行政诉讼程序正义的立法完善 内蒙古自治区高级人民法院梁静 程序正义( p r o c e d u r a l ) u s f i c e ) ，又称诉讼正义，是指法律适用或执法阶段 的正义，也是社会利益冲突之解决上的正义。它起源于古老的“自然公正”原 则，而这一原则又是起源于自然法观念，在近代英国，“自然公正”概念，通 常表示处理纷争的一般原则和最起码的公平标准。作为程序正义，它可以通 过程序运作的好坏，以正义为衡量尺度，去客观地评价一部诉讼法律，它可以 填补法律空白，可以作为纠正法律失误的力量，也可以作为法律锯释的标准。 程序正义还可以推动法律
2、精神的进化，法律地位的提高，法律内部结构的完 善。从程序与正义的辩证关系上说，正义的不变内容主要是程序性的，严格的 程序可以排斥不正义，所以程序法的完善，程序法成为法律体系的重要组成部 分应当归功于正义o 。而“正义”只有通过良好的法律才能实现，因为“法是 善和正义的艺术”。 丽回顾我国行政诉讼法颁布十年来的诉讼实践，这部法律的确对我国的民 主与法制建设产生了不可估量的影响，在我国的政治经济和社会生活中发挥了 十分重要的作用，但在其实际的运作中，已不可避免地暴露出诸多不合适宜的 弊端；从诉讼意义上讲，表现为“程序正义”的迷失。既然说，现代的程序法 已从传统的诉讼程序延伸至立法和行政领域，用严格
3、的程序限制立法与行政行 为的主观任意性来实现正义o ，那么，本文笔者就立足于“程序正义”的视 角，针对目前行政诉讼中几个较为突出的问题，粗浅地谈一谈对我国行政诉讼 法的几点完善意见，试图用程序正义这一理论去纠正不良立法和不良行政，使 这部诉讼法律在我国的法律生活和社会生活中形成一种良性运作，并最终使其 归于一种完全的法的正义。 一、从立法上拓宽行政诉讼的受案范围，强化司法审查权，是实现程序正 义的“绿色通道” 行政诉讼的程序正义从法律意义上要求相对人在受到行政行为的非正义的 张文显主编：法理学，高等教育出版社1 9 9 9 年1 0 月版，第3 4 0 页，第2 5 6 页，第2 5 0 四、
4、行政诉讼程序篇8 5 9 时候可以通过法律途径获得救济，其最直接的法律表现形式便是行政诉讼受案 范围( 即司法审查权的范围) ，它规定出人民法院受理审判一定范围内的行政 案件的权限。做为一个开放的系统，它是实现程序正义的第一道关口，是诉讼 从程序上走向正义的绿色通道，其范围的大小，决定着正义通道的畅通与否。 而从我国十余年的司法实践以及随着中国加入W T O 等综合情况分析，我国行 政诉讼的受案范围亟待拓宽，司法审查权必须强化。具体体现在以下几个方 面： 1 可受审查救济的权利范围要加大 我国行政诉讼法第1 1 条第1 款第( 一) 至第( 八) 项规定的具体行政行 为，一般被理解为只涉及相对
5、人的人身权、财产权。这一规定，长期以来似乎 从行政诉讼法学理论上一直禁锢着可受审查救济的权利范围的扩展。但我们知 道，权利是正义的载体，如果我们从程序上就限制了载体的范围，那么正义岂 不成了一句空话? 程序的公平价值，叉何从体现呢? 在司法实践中，行政行为 侵犯的除了人身权与财产权外，还常有行政相对人的政治权利，劳动权、休息 权、文化权、受教育权。尤其是人世后外国人的劳动权问题也将日益突出， 这些权利都是公民的宪法权利，有着神圣不可侵犯的法律属性，包括行政行为 的侵犯。如果我们不尽快从立法上拓宽可受审查救济的权利范围，这些被侵犯 的正义，就会永远被拒之于法律的保护之外，法律又如何能代表最大多数
6、人民 群众的根本利益呢? 用程序去救济正义的想法，只能徘徊在理论的概念中，而 无法付诸实践。这就从根本上削弱了行政诉讼自身的价值。 2 抽象行政行为应当纳入司法审查的范围 程序正义可能因其抽象性和一般性特点，从而导致个案中的实质不正 义。行政诉讼法理论把行政法规、规章或者行政机关制定，发布的具有普遍 约束力的决定，命令定义为抽象行政行为，用政治经济学观点说，它是对市场 经济的一种行政管理，某种意义上讲，它代表的是先进生产力的发展要求，而 从逻辑上又不难推断，抽象行政行为同样具有抽象性和一般性的特点，这也必 然决定了即便它非常的客观公正，也不可能对每一种个别的情况都能完全预 料，从而不可避免地导
7、致个案的非正义，各国诉讼实践证明，对抽象行政行为 进行司法审查，既可以对行政权力进行良好的制约和监督，又可避免因同一行 政行为的重复诉讼而造成的司法资源的浪费。更能体现出法律一切非正义的司 法救济理念，同时也符合宪法对“一切违反宪法和法律的行为，必须依法加以 f 技著：行政诉讼法司法解释之评论一一理由、观点与问题，中国法制出版社2 0 0 0 年5 月 版第4 8 页。 张文显主编：法理学，高等教育出版社t 9 9 9 年1 0 月版第2 5 6 页。 8 6 0程序公正与诉讼制度改革 追究”的原则要求。另外，人世后G A T S ( 服务贸易总协定) 条款规定行 政机关的政策、具有普遍约束力
8、的决定和命令，依据申请者的请求，町以提起 司法审查。如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。因此说，将 抽象行政行为纳入司法审查的范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。 3 对于行政终局性裁决的行为，人民法院仍应有权行使司法审查权 我国行政诉讼法第1 2 条第( 4 ) 项规定法律规定由行政机关最终裁决的具 体行政行为，人民法院不予受理。这就从程序上排除了司法权对行政权的审查 与监督，从正义理论上讲，任何一种权力没有了制约必将产生非正义。试问终 局裁决机关能保证把每一个行政行为实施的没有任何瑕疵吗，人世后的一些贸 易协定同样也证明这种程序规定的非正义，例如，T R I P S ( 与贸
9、易有关的知识 产权协定) 第4 l 条第4 款规定，对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情 况下，都应使当事人有机会要求司法审查。因此说，要从立法上赋予人民法院 对行政终局裁决行为的司法审查权。这是程序正义的必然要求。 二、从立法上充分保障诉讼权是从程序上确定了正义的落脚点 诉讼权是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼，要求 国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权，它的体现就是民众 能感到法律与解决诉讼的法院的存在，并且能够利用它。诉讼权保证了诉讼 主体的主动性，而后者恰恰是构成程序正义原则的重要组成部分。可以说诉讼 权的确立从程序上使正义成为一种可能，也只有从立法上
10、充分保障诉讼权，才 能从程序上确定正义的落脚点。反过来说，程序正义是权利平等的前提，英美 法系认为“程序优于权利”即权利基于程序而产生，权利保障主要依靠程序。 程序正义能促使权利被实际享受，义务得到切实履行，纠纷得到解决。而我 国行政诉讼法在有些程序上缺乏对诉讼权正义的有效保障，因此，应进行以下 几个方面的完善。 1 行政诉讼的起诉条件应当放宽，原、被告适格理论应进一步发展 诉讼权保障了权利遭受侵害时，接受司法救济的机会，在起诉条件方面， 就是采取普遍的开放性接受案件及相应的低起诉条件的做法，在美国，几乎所 有的争端都可以且往往实际上变为法庭的争议。而我国行政诉讼的起诉条件过 于严格。它要求公
11、民起诉要认为具体权益受损害；有明确的被告，有具体的事 曹建明主编：行政法理沦与审判实务研究全国法院系统第十二届学术讨论会沦史集，第 5 3 - 5 5 页。 左卫民著：人权法治国家，见2 0 0 2 年1 月1 4 日人民法院报。 张文显主编：法理学，高等教育出版社1 9 9 9 年l O 月版，第3 4 1 页。 四、行政诉讼程序篇8 6 1 实和理由，属人民法院管辖。行政诉讼法第3 8 、3 9 、4 0 条还规定了起诉期限 等限制条件，在立案审查时还常常不可避免地使用了实质审查的方式，对于原 告这一弱势群体来讲，无疑这是从程序上为其设置了实现正义的重重障碍。这 其中原被告资格问题矛盾尤为
12、突出，我国行政诉讼理论把原告资格的取得条件 限定为行政机关具体行政行为的相对人，而与具体行政行为有利害关系的人只 能作为诉讼第三人。那么如果行政相对人不提起诉讼，第三人自然没有资格作 为原告启动诉讼程序。他追求的正义也就无法从程序上得到实现，这一现象 说明，我国行政诉讼法对于原告资格的规定，尚不足以从程序上保障诉讼权正 义；笔者认为，从程序正义角度讲，对于行政诉讼的原告，应当只要与具体行 政行为有法律上的利害关系，就可以成为适格原告。另外，对于被告适格的问 题，笔者建议应首先完善我国行政主体理论，重点把握实质主体与形式主体 责、权的统一，才能构建起完善的被告适格制度。 可以看出，我国行政诉讼法
13、对于起诉条件的规定以及原被告资格的界定等 许多方面存在着很大的缺陷，当务之急，要求我们必须从立法上消除这种缺 陷，充分体现出程序正义的秩序价值和自由价值，确定以纠纷和争议的出现以 及与具体行政行为有法律上的利害关系为起诉要件，而不是必须认为其合法权 益受到行政行为侵害为起诉要件，并放宽在实践中令行政相对人常常困惑，使 人民法院难以操作的关于起诉期限的各种规定，取消当事人很难履行的必须有 具体的事实和理由的规定，从立案上取消对起诉的实质性审查，科学合理地放 宽原告资格的取得条件，准确地确定被告，从立法上确立由职权主义向当事人 主义的转变，使之体现最大多数人的根本利益，从而从程序上保障正义的启动
14、权。 2 应充分细化当事人在诉讼过程中的权利 作为正义载体的权利，它在法律上的规定是对正义最有力的保障。我国行 政诉讼法在总则、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决等章节对当事 人在行政诉讼中的权利均做出了相应的规定，但相对而言还不够完善，至少不 能尽善尽美地保护诉讼权的正义。而人世后，W T O 规则与原则体系对于当事 人在行政诉讼中权利的规定则非常的明确具体，反映出法律对正义最大限度的 保护，其在T R I P S 第4 2 条、4 3 条等条款中规定：“原告有权依有关秩序维护 自己的权利，被告应获得及时、内容完整的书面报告，双方均有权以独立的法 律顾问充当代理人；不应增加双方额外的经
15、济负担，双方应有充分陈述的机 会，对纠纷中必要的秘密信息应有保密措施，应有权责令掌握证据的一方提供 甘文著：行政诉讼法司法解释之评论理由、观点与问题，中国甚制出版杜2 0 0 0 年5 月 版，第6 2 6 4 页。 8 6 2程序公正与诉讼制度改革 证据，应使被侵权人有“获得信息权”；在被告滥用执法程序时。应使被告承 担损害赔偿；应有在不进行补偿的情况下将已发现的侵权商品排出商业渠道 等”。T R I P S 这些规定从程序正义的原则上保障了诉讼主体的法律地位，为 我国从程序上充分保障诉讼权正义提供了良好的效仿模式，作为对西方先进文 化的一种吸收，它表现出法在代表先进文化前进方向上的社会价值
16、，这也成为 我们从程序上实现诉讼权正义的必然要求。 三、从立法上建立司法审查权与行政权运行的良性互动关系，从程序上寻 求正义的理性平衡 我国行政诉讼法第5 条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是 否合法进行审查，这一规定原则上在给予行政机关的自由裁量权以充分尊重的 同时，也限制了人民法院对具体行政行为是否正当、合理进行司法审查的权 力，尽管该法第5 4 条第4 项规定：行政处罚显失公正的可以判决变更，但毕 竟这种规定在司法实践中给予人民法院的权力空间有限，而且对其他行政自由 裁量权的合理性无法实施审查与监督。笔者认为，我们在建构或排除一种程序 时，首先应考虑到它的正义性，否则便不符合程序正义的要求。美国学者施瓦 茨曾经说过“无限的自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自 由更具破坏性”。实践证明，“一切有权力的人都很容易滥用权力”。行政自由 裁量权的恶性膨胀常常是导致不正义的罪魁祸首，它无法真正代表最大多数人 民群众的根本利益，因为它可以在法律规定的范围内合法但不合理的
