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1、企业改制中的具体问题和有关政策法律规定随着我国市场经济的飞速发展，作为经济发展的主力的国有企业，面临巨大的挑战，从1995年国有企业清产核资（国务院13号文）开始至今，企业改革经历了经营体制改革、管理体制改革、产权制度改革几个过程，其改制的原则主要是：明晰产权、权责明确、政企分开、科学管理、促进发展。主要采取了兼并、承包、租赁、出售、股份制等多种形式，推进企业的改革进程。在企业改革中，无论采取哪种形式，都将涉及到土地问题，特别是行政划拨土地的问题，为此，搞好企业改制对国土资源部门来说，既是紧迫任务，又是重要内容。（一）、现行国有企业使用土地的特点及存在的问题。一是土地使用的双轨制。一种方式是政
2、府以拍卖、招标、挂牌或协议方式将一定年限的土地使用权出让给企业，由企业支付出让金后，企业拥有的合法使用权；另一种方式是企业无偿地或在缴清补偿、安置等费用后获得国家划拨的土地使用权。目前，改制企业使用的土地绝大多数是划拨土地。二是土地使用权流转的有偿性。三是土地使用权流转缺乏公开性和竞争性。土地使用权交易中，公开性和竞争性是市场机制充分发挥作用的必要前提，也是国有企业土地资产保值增值的最佳办法。现行改制企业的主要问题：企业面临生存困难，大多数改制企业生产经营状况较差，有的企业经过几次折腾已经收不抵债，包袱沉重，仅剩下厂房和土地，职工安置成为首要任务。因此，处置企业土地资产难度大，任务重，情况复杂
3、，出让土地使用权难以实现，一方面政府从稳定大局的角度，从安置职工生活方面，要求在处理企业改制时尽量优惠，最好不收一分税费；另一方面土地管理政策要求较多，有时国土部门被夹在政府与政策之间，使处理这类问题非常棘手。（二）企业改制中土地资产管理的内容1、明晰产权、加强产权管理。一是要建立与完善土地产权的法规体系。土地产权法规体系包括土地产权边界界定，所有权和使用权各自的责任，土地产权管理办法，地价评估和管理办法，土地产权登记办法，土地税收及其分配原则，土地纠纷仲裁办法等；土地产权的法规体系，是强化土地管理的基础，有了健全的法规体系作为准绳，现实问题就有法可依，有章可循，使我国土地产权制度逐步得以完善
4、，以使企业土地资产真正发挥出应有的作用。二是要建立与完善土地租、税、费体系。2、搞好地价评估，完善地价政策。土地价格的评估是正确反映土地资产数量的唯一手段，是土地有偿使用过程中必须进行的一项工作，土地评估有助于土地交易的顺利进行，有助于企业投资决策。3、依法处置土地资产，为企业改革搞好服务。加强企业土地管理，就是要为建立现代企业制度服务，促进企业的重组和资产盘活，做到企业在国有土地资产重新配置过程中符合现行土地法律、法规，符合土地使用制度改革的发展方向，保证国有土地资产保值、增值，防止国有土地资产流失，在这个问题上着眼点不在于收多少钱，而是要明晰土地产权关系搞好地价评估，显化土地资产数量，土地
5、资产的处置方式应依企业的性质而定，不同的企业采用不同的处置方式。（三）、我国企业改置中土地资产处置的主要方式：1、国有土地出让原使用划拨土地的企业可通过补办出让手续，向政府交纳出让金后，取得出让土地使用权。这种土地资产处置方式的优点是：企业以出让方式取得的土地使用权，可依法转让、出租、抵押和作价入股，即对土地使用权享有处置权，可根据生产经营需要对其进行融资、产权运作，而且国家有与企业之间产权清晰，企业对土地享有完整的法人财产权。缺点是：出让金数额巨大，会形成对企业沉重的资金负担。由于大多数国有企业负债率偏高，无力支付巨额出让金，导致许多地方政府大幅度削减出让金，这必然易造成国有资产的流失，使得
6、土地市场混乱，给土地资产管理留下后遗症。适用范围是：经济实力雄厚、占地面积小或改变用途、被拍卖等规定必须进行出让的企业行为。根据国土资源部44号文件，企业改制涉及划拨土地以出让方式处置的，不再进行处置审批，直接由市、县国土部门办理出让手续。2、国有土地租赁国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同，签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合
7、同同时转让。租赁又可分短期（5年）、长期两种，长期不能超过法律规定的同类土地用途出让最高年限。这种土地资产处置方式的优点是：企业资金负担大大减轻，国家与企业之间产权清晰，租金进入企业成本，并可适时调整租金，保证国家收益，也可有效地防止国有资产的流失。缺点是：企业对土地使用权没有以转让方式处置的权利，不得于充分发挥土地资产功能，不利于土地资产的保值增值。适用范围是：长期负债过重、经营亏损、占地面积大，无能力一次支付出让金的企业。3、作价出资（入股）国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法
8、律、法规中关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。这种土地资产处置的优点是：企业不需交纳出让金或租金，资金压力减轻。缺点是：国家与企业共担风险，国家股持股人不明，不便管理，影响国有股的切实实现。土地资产总额巨大，会大大改变企业产权结构，使企业效益降低，影响其他股东的积极性。适用范围是：占地面积大、经营效益好、竞争能力强、有开发前途或政策上需扶持的，关系到国计民生的企业。按1998年国土局1号令和2001年国土资源部44号文件规定，只有省级以上人与政府批准的国家
9、控股公司才允许以这种方式处置。4、保留划拨用地企业改革涉及的土地使用权，根据土地管理法45条、房地法23条和省政府200316、17号文件规定，符合划拨用地目录的企业，经批准可以采取保留划拨方式处置：A、继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；B、国有兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；C、在国有企业兼并、合并中被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；D、国有企业改造或改组为国有独资公司的。其中B、C、D项保留划拨用地方式的期限不超过
10、5年。这种方式主要用于国有企业兼并和松散型企业集团的土地资产处置，但如土地发生转让、改变用途等行为则必须纳入出让轨道。因此，这只是一种暂时、过渡的方式，与市场经济不相适应，不是发展方向。5、授权经营管理国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书，被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管
11、理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。这种土地资产处置方式的优点是：企业没有资金负担，企业可依法转让、出租、抵押等，并可通过联营、入股、置换和重组等形成盘活存量土地资产。缺点是：土地使用权实际上是在空转，国家土地资产收益暂时未得到体现，需等到土地使用权进入实转后才行；另外，需合理处理中央和地方政府的利益关系。适用范围是：国有大型集团公司等。（四）、实施企业土地资产处置的具体操作方法1、办理地价评估结果及确认手续。2、审批土地处置方案。土地资产处置方案一般包括：一是企业基本情况；二是企业改制、改组、改造的形式和内容；三是对土地资产处置方式及有关问题的处理意见。3、办理土地使用权出让、租
12、赁、入股、出资、划拨的有关手续，具体方法按国土资源部44号文件和陕西省国有企业土地资产管理暂行规定（陕土市发200035号）规定执行。企业实行股份制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地管理部门备案、审批；属于中、省企业的，报国土资源厅、部备案、审批。4、签订土地资产处置合同。5、依法进行变更土地登记。（五）、企业改制土地资产处置报批材料要求：1、改制企业土地处置申请；2、改制企业的有关批准文件；3、企业改制的土地处置方案；4、土地估价报告书及土地估价备案表（国土资源部44号文件要求的全国统一格式）；5、原土地使用证及其他土地权属证明文件（属出让土地的要补齐土地使用权出让
13、合同）；6、企业的营业执照及法人照复印件；7、土地抵押贷款担保情况说明（如抵押未注销的，必须附抵押担保方的同意文书）；8、有关税费缴纳凭证的复印件；9、其他需要提供的材料。（六）、企业改制中的有关政策规定。企业改制涉及的文件很多，中、省文件规定多达61件，这里主要对12个改制文件进行简单的说明。 1、关于若干城市试行国有企业破产有关问题的通知（国发199459号，全文9条，对土地资产处置、担保、职工安置和债务清偿等7个问题作了具体规定）。2、股份有限公司土地使用权管理暂行规定（国家土地局1994153号，全文共17条，主要对公司设立、资产评估、改制方案、土地资产转让、出租或作价入股、土地使用权
14、折股、持股单位和变更登记等问题作了具体规定）。1996年国家土地局印发了规范股份制公司土地估价结果确认若干规定（国土籍字1996130号，对土地估价和土地估价结果确认作了具体规定）。3、国有大中型企业利用处资进行技术改造划拨土地使用权处置管理试行办法（国家经贸委、国家土地局1996国土建字第141号，该文第3条规定：若土地出让，出让金不得低于标定地价的40%，企业负债率超过60%的，可以将土地出让金的60%作为国家投入的企业资本金）。4、在国有企业改革中加强地籍管理工作的若干意见（国家土地局1997192号，全文10条，该文件最重要的一条就是要地价评估，涉及股份公司划拨土地使用权的，必须依法实
15、行有偿使用，办理土地变更登记，否则，按非法用地查处）。5、国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定（国家土地局19988号令，全文共19条，主要对改制的方式第5条、条件第9条、程序第10条和违法处理第14条做了规定，该文第五条规定： 企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。第八条规定：企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：（一）继续作为城市基础设施用地、公益事
16、业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年）。6、中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定（1999年15届4中全会通过，全文12条，涉及45个具体问题）。 7、关于加强土地资产管理促进企业改革和发展的若干意见（国土资发1999433号，全文共6条，22个具体问题，该文第4条第1款规定
