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1、政府和社会资本合作 PPP (Public-Private-Partnership) 理论、政策与实务 Theory,Policy and Practice,目 录,PPP的相关理论 PPP运作机制与操作流程 PPP优势、劣势、瓶颈 PPP在中国发展状况与相关法规政策 PPP主要应用领域与应用模式选择 PPP 案例 PPP合作伙伴找谁比较靠谱？ PPP绩效评价,PPP的相关理论,明晰几个概念：商品、资本市场,市场 资本市场,什么是金融？ 金融，就是资金在不同主体之间或不同时间上的契约安排或制度安排。 PPP很大程度就是一种金融安排，同时，它需要变换多端的一系列法规及合同来实现。,PPP项目经历
2、时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。PPP成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担。,传统模式下的政府支出时间分布：大量前期投入，年度财政支出波动。,PPP模式下的政府支出时间分布,定 义,PPP的基本概念：PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型,狭义PPP和广义PPP,广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有
3、化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，我国官方的PPP为广义PPP,服务合同 资产和设备维系，公共部门保留所有权，期限：1-5年,管理合同 设施和运营管理，公共部门保留所有权，期限：约5至15年,租赁合同 私营部门全面负责运营服务和投资，公共部门保留所有权，期限：10至30年,特许经营权合同 私营部门投资新建或现有基础设施项目，负责运营，合同期限内私营企业拥有经营权，期限：10至50年,公共部门,私营部门,私营部门,所有权/资本投资,相关风险,PPP模式下的合同类型,PPP
4、通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等； 特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；,国际PPP的发展历程,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,中国推行PPP的动机：将原由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务,推动PPP的重要推手是原有的
5、地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。,PPP的 本质,核心在于负债关系的变化将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务；,PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项
6、目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。,PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。,具体体现,PPP在国内的相关政策演进,2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，即旧非公36条 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，国家发改委关于发布首批
7、基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 ,2014年，PPP在国内复兴的分水岭,2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。,2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。,2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。,2014年8月，江苏省财政厅举
8、办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目。,2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。,PPP模式,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多，其中多数是按广义的PPP进行分类的,世界银行：综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式 联合国培训研究院：按照狭义PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的特许经营Concession
9、、BOT和BOO三类模式称为PPP，而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴 欧盟委员会的：PPP分类分为，传统承包类，一体化开发和经营类，合伙开发类。 加拿大PPP国家委员会：按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式。O&M、DB、DBMM、DBO、LDO、BLOT、BTO、BOT、BOOT、BOO、BBO,PPP分类,PPP分类,PPP分类,PPP模式比较,PPP按合作双方的角色分类:,PPP按适用对象分类:,其它分类方式,PPP模式承担责任大小比较,政府存量资本 PPP TOT ROT PUOT LOUT PUO PO,1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组
10、合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。 2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在BOT模式中是由政府无偿提供的
11、，无需谈判，而在PFI模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。 3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。 4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通
12、过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。,英国PFI(Private Finance Initiative,民间主动融资)与BOT 的差异,PPP的应用领域,【PPP 名词】 1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。 3.物有所值（Value for Money,VFM），是指一
13、个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 4.公共部门比较值（Public Sector Comparator,PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。 5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使
14、用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。,7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费依据主要是设施可用性、产品和服务用量和质量。 8.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目
15、公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 9.管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。 10.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等
16、移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 11.建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,PPP 运作机制与操作流程,一、PPP运作机制分析运作模式（1/3）,PPP运作模式,PPP模式的结构： 政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标
