ppp项目策划和实施

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1、中国国际工程咨询公司中国国际工程咨询公司 李开孟李开孟 政府和社会资本合作政府和社会资本合作（PPP）项目项目的的策划策划和实施和实施 中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心 国家发展改委政府和社会资本合作指导意见及国家发展改委政府和社会资本合作指导意见及通用合同指南通用合同指南专题培训专题培训 目目 录录 I.对政府和社会资本合作（对政府和社会资本合作（PPP）的理解）的理解 II.政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）的）的实际操作实际操作 III.专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持 中国国际工程咨询公司研究中心 一、对政府和社会资本合

2、作（一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解）的理解 中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心 对“政府和社会资本合作”的理解对“政府和社会资本合作”的理解 “政府和社会资本合作” 项目，是在借鉴国际借鉴国际基础设施和 公共服务领域投资建设PPP（PublicPrivate Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化本土化创 新而提出的一个新概念。 西方国家的“公共部门和私人部门合作公共部门和私人部门合作”（PPP模式）， 是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作 推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用 的是西方市场经济国家的话语体系。

3、西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部 门的活动，二者划分界限清晰划分界限清晰，各自开展项目投融资及建 设遵循不同的原则、模式及评价机制。 PPP模式是公共公共部门和私人私人部门共同合作的模式，具体可 采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。 中国国际工程咨询公司研究中心 投资项目的划分投资项目的划分 鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度国家基本经济制度所具 有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划 分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府“政府 ”和“企业”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投 资项目”和“企业投资项目”。 政府投资项目实行“

4、审批制审批制”管理模式，企业投资项目 实行“核准制”和“备案制”“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企 业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制 企业及其他形态的企业。 我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施 和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共 部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的 PPP项目，是通过变通和本土化变通和本土化而形成的。 中国国际工程咨询公司研究中心 PPP的合作主体的合作主体 政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特特 许经营许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司 ，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参

5、与合作的 市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营 性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其 他各类经营性投融资主体他各类经营性投融资主体。 鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到 一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各 方表述为“政府主体政府主体”和“社会资本主体社会资本主体”，将二者的合 作表述为“政府方政府方”和“社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴”之间的合作 。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构， “社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、 民营企业、外资企业、混合所有制企业或

6、其他各类经营性 投融资主体。 中国国际工程咨询公司研究中心 7 起源、发展及争论起源、发展及争论 上世纪90年代，英国率先英国率先提出了PFI的概念，对引 导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运 作发挥了重要作用。 一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许 经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是 BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。 PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉 及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电 信、垃圾处理信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校监狱、学校 、国防和基础医院国防和基础医院等纯

7、公共产品项目纯公共产品项目。 PPP模式虽然取得较好效果，但对其争议从未中断 。 1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资 中国国际工程咨询公司研究中心 PPP的两种基本模式的两种基本模式 一、使用者付费一、使用者付费 根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和 BOOT等类型，在英国统称为特许经营的特许经营的PPP模式模式。 一是一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关 键是要确定价格形成机制；二是二是通过使用者收费不能保证财务 可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是三是财务风险影响因素 较多的项目，如高速公

8、路，政府会在低收益期给予相应补贴， 达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。 二、政府付费二、政府付费 属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税 收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（私人融资计划（PFI）的）的PPP模模 式式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品 或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务购买公共服务。 中国国际工程咨询公司研究中心 10 我国经常采用的我国经常采用的PPP模式模式 社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负 责某项基础设施的融资、建设，并

9、在完工后即交付给政府。责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。 BT模式是否属于模式是否属于PPP模式，存在争议。模式，存在争议。 BT 类类 型型 基基 本本 含含 义义 TOT BOT/BOOT ROT BOO BTO 政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资 本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。 社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权 移交给政府方；随后

10、政府方再授予其经营该设施的长期合同。移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。 社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些 设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政 府方。府方。 社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资改建项目的资 金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部 门。门。 社会资本主体在政府授予的特许权

11、下投资建设设施，拥有该设施社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施 的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。 亚洲国家亚洲国家PPP应用模式分布应用模式分布 中国国际工程咨询公司研究中心 PPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征 中国国际工程咨询公司研究中心 亚行认为，政府推动亚行认为，政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机 1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足 推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公 共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，

12、 都是政府部门面临政府部门面临的挑战挑战。此外，由于基础设施的运营经 常产生亏损产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。 由于政府财力有限，融资压力巨大融资压力巨大，成为调动社会资本参 与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动 此前闲置且正在寻求投资机会闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内 的社会资本。 社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验管理能力和经验（特 别是运作公用事业的经验）获利获利。参与PPP项目的社会资 本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。 中国国际工程咨询公司研究中心 政府推动政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要

13、动机 2.提高效率，更有效地利用现有资源提高效率，更有效地利用现有资源 政府部门由于缺少或没有动力缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率， 使得基础设施建设和运营效率较低效率较低。在僵化的公共部门采用 激励措施提高效率非常困难。 社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利 润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得提高投资和运营效率来获得。如 果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务 的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同 时，通过合理收费合理收费使得公共服务供给在经济上可持续经济上可持续。 PPP允许政府将运营职能运营职能转移给高效的社会资本高效的

14、社会资本，同时保留 和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施， 可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉提供质优价廉的服务。 即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、 提升服务质量的目标。 中国国际工程咨询公司研究中心 政府推动政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机 3. 通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改 政府有时会将PPP当作推动改的催化剂推动改的催化剂，通过 实施PPP项目，要求重新审视和分配重新审视和分配政策制定者、 监管者和服务供应商的职能职能，动员资本和提升效 率，重新分配部门职能，以消除

15、潜在矛盾，并考 虑允许私营实体参与特定行业项目私营实体参与特定行业项目，这样就会推 动改取得实质性进展实质性进展。 中国国际工程咨询公司研究中心 16 中国的引进及推广中国的引进及推广 20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政政 府或其授权机构府或其授权机构负责； 广东沙角电厂沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的 项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式 开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电， 1999年月日正式移交。我国开展PPP已有30年历年历 史。史。 从1996年开始年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推 动采用采用BOT方式方式，并取得进展；

16、 2004年年建设部出台市政公共事业特许经营管理办法市政公共事业特许经营管理办法 （建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本非公有资本 进入市政公用事业的建设、运营和管理。 17 2004年7月国务院颁布关于投资体制改的决定关于投资体制改的决定 ，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资 方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进允许社会资本进 入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行 业和领域。业和领域。 2005年年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非关于鼓励支持和引导个体私营等非 公有制经济发展的若干意见公有制经济发展的若干意见指出按照“公平准入 、公平待遇”原则，允许非公有资本非公有资本进入法律法规 未禁未禁的行业和领域，加快垄断行业改，在电力、电力、 电信、铁路、民航、石油等行业和领域电信、铁路、民航、石油等行业和领