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1、第四讲 征收规范效力的前移,导言：问题的由来 2004年宪法修正案 第20条 宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 为什么不规定按市场价值补偿？ 城市国有土地上房屋征收与补偿条例第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第19条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。,一、以管制代替征收：将征收规范适用于管制行为,图片1：当事人lucas,图片2：张
2、柏芝的儿子lucas,左 图片3：地理方位图 右上 图片4：方位鸟瞰 右下 图片5：方位近景,上图6 图7 Lucas与自己的设计师和经济顾问 下图8图9 已经建造的房屋,【基本案情】为建设宜人的滨海旅游度假区，创造“自然菌群和动物群落的栖息地”，南卡罗来纳州查尔斯顿县自1977年以来一直对滨海地区实施各种管制。1986年，卢卡斯在该县棕榈岛购买两块住宅用地，价值975000美元，打算建造单户型住房。棕榈岛是一个与陆地平行,距离沙滩约300英尺的小岛。根据当时的法律，卢卡斯的地块不在需申请州滨海地区建筑许可证的范围之列。卢卡斯购得土地后，请设计师设计好了房屋造型。正准备开工时，意想不到的事情发
3、生了。1988年，南卡罗来纳州为进一步美化滨海环境，1988年，南卡罗来纳州议会制定海滨地区管理法案（Beachfront Management Act，以下简称“法案”），该法案大大扩张自1977年以来对滨海,地区的美观管制范围，将管制范围扩展到“在过去四十年被海水侵蚀的近陆地区域”。管制基线外移后，原本不属于管制范围的棕榈岛也进入了管制范围。更要命的是，管制措施比以前更为严厉。在1988年海滨地区管理法案颁布以前，经过海岸规划委员会的特许，还可建造房屋，海滨地区管理法案将这唯一的例外也封杀了。卢卡斯建造单户住宅的计划就此搁浅。 卢卡斯向初审法院起诉称，法案的建设禁令对其财产构成征收却未给予
4、公平补偿。法院同意他的主张，认为禁令导致卢卡斯的土地变得“毫无价值”，法案实施对卢卡斯的财产构成“征收”，政府应当为此支付 “公平补偿”。最后判令海岸规划委员会补偿卢卡斯1232387.5美元。海岸规划委员会不服，上诉至南卡罗来纳州最高法院，南卡罗来纳州最高法院认为海岸规划委员会的行为不构成征收，无须补偿。案件最后到联邦最高法院。,【被告观点】海岸规划委员会之所以拒绝补偿，基本理由有两条，第一，对滨海地区土地用途的管制目的是“防止严重的公共损害”，该管制的性质属警察权的行使；第二，“财产权应按照不损害他人的原则行使”，这是普通法的一项基本原则。因此，不论管制对财产价值产生何种影响，都不能依据征
5、收规范要求补偿。卢卡斯也承认新建筑可能对景观产生不良影响，但海岸规划委员会的管制措施已产生征收效果，对此他有权获得补偿，不论立法机关制定法案是否为了促进合法的警察权目标。本案要处理的争点变为：海岸委员会对卢卡斯财产的管制是构成征收？对卢卡斯土地利用的管制是否为警察权的合宪性行使？,【最高法院判决】最高院指出，自马洪案以来，关于某项管制令在何种情况下会被认为过于严苛而构成征收，并未形成确切的判断依据。但目前至少明确有两类具体的管制行为应该给予赔偿，而无需对管制行为所促进的公共目的作具体审查。第一类即迫使所有者财产遭受物质“侵占”的管制。一般来说，不管这种侵占如何微小，也不管其促进的公共目的如何重
6、要，我们都要求支付赔偿。第二类情形是，管制剥夺了土地上所有营利性或生产性的用途。,针对本案具体情况，最高院重点阐述了第二种情形，所谓“剥夺全部经济用途”规则。联邦最高法院承认政府有权对财产的用途予以管制，以促进公共目标的实现，如果附带产生了私人财产价值贬损的后果，财产所有人不能依据征收规范要求补偿： “如果政府无权在一定程度上减少土地的附带价值并不必因此类变化支付补偿的话，那么它将难以继续运转”。但是，这种一般性说明并不适用于政府剥夺土地所有者全部营利利性用途这类相对罕见的情形。如果土地所有人因政府管制丧失对土地做营利性使用和生,产性使用的可能，则私有财产就完全变为公共服务设施，“从政府的观点
7、来说，通过管制保护空地（open space）和通过正式的征收创造一个野生动物庇护场所带来的公共利益一样大”。因此，在最高院看来，当以公共利益的名义要求不动产所有人牺牲所有营利性和经济性用途时，政府的行为就构成征收。“简而言之，我们认为，有很好的理由支持我们经常表达的信念：当不动产所有人因公众利益名义而牺牲其所有的营利性用途时，也就是说，当其财产变得毫无经济价值时，他就遭受了征收。,二、通过分区降低拟征收财产的价值：将征收规范适用于政府的分区行为,说明：左上图大 干线西部铁路公司 的火车，左下图为 案件的发生的，右图 为本案标的,左上图为本案原告西部大干线公司的火车，左下图为案件的发生地，右图
8、为本案争议标的,【基本案情】原告大干线西部铁路公司在铁路旁有一宗土地，位于该市中心城区东部约1公里处。该宗地块北临格拉希厄特道边缘，与街道十字路口临近，南邻杰弗逊大道，东临奥宾街，西接奥尔良街。绵延数十万平方英尺，大约90%的部分尚未开发。在原告该宗地块的北面附近，遍布超大型包装企业，一些食品批发企业也有商业网点和仓库。底特律东部市场，一家非常大型的是食品批发和零售企业，也与原告的房产仅间隔几幢建筑。紧邻杰斐逊大道南面，该区域的南部线上，许多大型建筑毗邻铁路右线，用作非住宅用途。,1940年12月，底特律市通过分区法案，将原告土地所在的区域分区为工业用地。1941年7月，底特律市又通过新的分区
9、法案，将原告上述地块所在地分区为住宅用地，最多可建2层半高的住宅。在短暂的7个月内，原告的土地状况没有任何变化。原告举证证明，他们的土地如用作工业用途，比用作住宅用途要贵7-10倍。被告的证人证明，如该土地不限制为住宅用途，其价值要贵3倍。底特律市规划委员会秘书长爱美瑞证实，政府之所以改变分区， 就是为了以较低价格征收这些土地，用作公房建设。 【争点】原告认为，被告底特律市的重新分区行为导致其土地大幅贬值，构成宪法第五修正案中的的征收，重新分区法案不应适用于自己的土地。被告底特律市认为，分区是该市的权力。,【密歇根州最高法院判决】“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利，但正如本案揭示的那样，
10、该权力可能被大大地滥用，用以降低城市力图将来征收之土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理，不应支持。为了巨幅降低拟征收土地的价值，将工业区核心地带的土地分区为住宅，已超出分区法的意图。从本案证据和土地的性质可以看出，从95%的建筑来看，任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建2层半的多户住宅，原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。政府将采取两个步骤：首先，通过分区法案，使原告的财产如果说还有价值的话，也只有一点点，随后，征收这些财产。这个分区法案不合理性且构成征收收，非法侵害了原告的财产权，我们宣布无效且在本案中不予适用。”,三、不合理迟延征收程序导致财产贬值：将征
11、收规范适用于征收前行为 (一)征收程序中断后再启动征收程序：福斯特等诉底特律,【案情】1949年2月7日，为执行美国国会通过的公共住房法，底特律市住房委员会向底特律市议会提议：在一些空地和贫民窟所在地建设公共住房。贫民窟的范围包括滑铁卢、谢纳、拉尼德和德昆德尔街道包围的区域，即通常所说的“密歇根州1-11”地区。福斯特等原告的住房正好位于上述区域。该提议通过，随后，底特律市对部分住户提起征收诉讼，并劝告上述区域的其他住户不要对自己的房屋做任何改造，对他们房屋的征收即将开始。,但事与愿违。底特律市在征收了部分房屋后，公房并未建立起来。因为底特律市住房委员会和联邦住房局无法就建筑类型和劳动力成本达
12、成一致意见，底特律市没有得到联邦住房局的资助。1955年，底特律市的公共住房建设计划被迫叫停，1960年征收诉讼也被迫放弃。此时，福斯特等原告的房屋尚未被征收。,在征收诉讼被迫放弃前夕，1959年11月18日，底特律市规划委员会通过了城市重建局建设埃尔姆伍德公园修复项目，需征收福斯特等原告的不动产。原告在上述地段有3副地块，在2副地块上有房子，1副为空地。底特律市政当局通知原告，说他们的土地要被征收，并要求他们到市政大厅开会。这次会议有近200人参加，没有听到反对征收的意见，他们被告知，会晚点接到正式的征收通知。原告在1960年接到该市法律顾问的通知，被告知征收程序已经启动，让他们提出与产权相
13、关的问题，并且说，如果有问题，可到制定地点向法律顾问咨询。收到这一通知后，原告前往上述地址，与信件中提到的官员讨论。该官员告诉原告，不要为了多得补偿而改造房屋，他们的房屋即将被征收。,原告1949年收到通知后，他们的房产在1950年1954年间几乎都有租金收入。但1954年后，原告土地临近的房产被征收且夷为平地后，原告的房产再也出租不出去了。其中的一幢房产一直空置，另一幢房产在1956年9月前出租过，随后的一小段时间被一个不付费的租客占据。1954年之后,这些房屋迅速老化：门窗上的横梁反复脱落，水管和电线裸露，可以搬走的东西都不翼而飞。警察随后都拒绝来此巡逻。,1961年，针对原告财产的征收程
14、序重新启动，1963年2月12日，原告收到5200美元的补偿，底特律市说，这就是财产被征收时的公平市场价值。 【原告观点】底特律市未经宪法第14修正案规定的正当程序，未经公平补偿剥夺了他的财产。他们声称，该市自1950年启动对其房产所在片区的征收程序以来，在长达10年的时间里，他们的房产时刻面临征收威胁，导致他们的房产迅速衰败，而后被告中断征收程序，再次重新启动征收程序。此时此刻，原告财产的市值已明显降低。尽管政府针对原告财产的征收程序于1961年才启动，但原告此前的一系列行为已经构成美国宪法第五修正案意义上的征收，应予补偿。,【法院判决】法院认定，底特律市在1950年启动征收程序后，该市通过
15、其官员的行为，激励或加剧了该区域的衰败。这些行动包括，通知原告，他们对不动产所做的改善将得不到任何补偿，他们最多只能保持屋面不漏，水管畅通，将签署“放弃损害补偿请求”作为发放建筑许可的前置条件，事实上启动征收程序，拆毁该区域内的几幢建筑，将许多毁坏的建筑夷为平地，在公共住房管理局发布针对该工程的停止令后，有意使该征收诉讼在5年时间里悬而未决，还告诉那些咨询者，说他们的财产马上就会被征收。案件处于待决状态破坏了财产的出售机会，减少了出售价格和价值。因此，本院发现，事实是，被告的拖延和其他行为，即便不是唯一的原因，也实质性有加速和加剧了该区域的衰败，导致该区域不动产价值的降低，原告的财产价值为此遭
16、受损害。,一般情形下，“征收”应按其字面意义解释，也就是说，当法律文书得到批准，征收行为执行，补偿支付时，征收就发生了。但存在一些特殊的情形，政府机构的一些行为达到对私人财产征收的程度，不管是否存在征收程序，在这种情形中，这些行为发生时，也应支付补偿。 因此，本院认为：在针对原告财产的征收程序启动前，被告的行为导致或加速了原告财产价值的下滑，几乎全部剥夺了原告财产的经济用途，构成美国宪法第五修正案意义上的征收，应予支付公平补偿。针对原告财产的征收发生在1954年，原告有权按照财产在那一时刻的价值获得补偿。,（二）悬而未决的征收：弗兰克西提诺诉哈特福德市重建局（FRANK A. CITINO v. REDEVELOPMENT AGENCY OF THE CITY OF HARTFORD） 原告于1985年11月15日或者前后购买了帕克街457-469号和斯奎尔街17-19号的房产，这两条街道属于相对破旧的街道，位于上述两条大街曾经发生过火灾的地段。1990年2月15日,被告哈特福德市重建局通过了帕克-斯奎尔-沃尔科
