非税收入规范化管理研究

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1、1非税收入规范化管理研究贾 康 非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。一、非税收入概念与分类1非税收入概念的提出非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与

2、收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。长期以来，我国一直使用“预算外资金” 的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入” 一词 是在财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知即财库200124 号文件中。其后， 关于 2002 年中央和地方预算执行情况及 2003 年中央和地方预算草案的报告提出要“确实加强各种非税收入的征收管理” ，2003 年 5 月发布的 财政部、国家发展和2改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条 线” 管理的通知 的（财综200329 号）文件中，第一次对 “非税收入 ”概念提出了一个较明确的界

3、定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。 ” 这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有

4、相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将 预算外资金全部纳入预算管理。2非税收入的分类根据以上非税收入的范围，我们试对非税收入按其性质的不同大致划分为五大类：负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理（管辖权）性非税收入以及其他非税收入，具体见图 1 所示。当然，这种分类并不十分严格，会存在一定程度3的交叉，例如某些行政事业性收费可能具有成本补偿性，同时也是政府行使某种行政司法管理权而取得收入，大多数规费就典型地属于这种性质。而特许收入，既可以认为是政府的无形资产收入（即特许权力），划为资产资源性收入，但同时又可列为行政管理性收

5、入，因为从某种意义上讲，正是因为政府首先具有了公共管理职能（行政管辖权），才使其代表公众获取某种（公共）资产资源的收益成为可能。二、我国非税收入管理的现状、存在的问题及原因分析一一一 基本情况和存在的问题1非税收入数额大、征收主体多元化、管理上不规范建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953 年，预算外资金只有 8.91 亿元 ，相当于预算内收入的 4.2 %。改革开放前的 1978 年全国预算外资金为 347亿元，相当于预算内收入的 30.6 %；在体制 转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补 缺” ，

6、演变为占据 “半壁河山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992 年预算外资金为3855 亿元 ，相当于当年预算内收入的 97.7% 。1993 年调整口径后，预 算外资金收缩到相当于预算内 1/3 左右，但增长仍迅速，1996 年预算外资金决算数为 3893 亿元 ，仍相当于财政收入的一半。4图 1. 政府非税收入分类构成政府非税收入2、成本补偿性非税收入使用费和某些规费证照性收费4、行政、司法管理权性非税收入罚款、罚没收入政府性基金（资金、附加）工商、司法收费3、资 产 、资 源 性非税收入国有土地有偿使用收入（土地出让金）国有资产经营、转让收益国有矿藏、森林、滩涂开采费等

7、收入特许权收入（如专卖收入）资产利息、租金收入1、负外部效应矫正性非税收入排污费（或排污超标费）对某些高能耗和可能引发公共风险行业（或行为）的限制性收费使用费和某些规费证照性收费5根据表 1 反映的情况，我国非税收入由 1978 年的 960.09 亿元增长到 2000 年的 4640.15 亿元，增长了 4.83 倍。由于缺乏完整的统计资料，此处非税收入的规模是采用我国统计年鉴公布的预算内财政收入、预算外收入和税收收入的数据来估算的（非税收入财政性资金税收收入预算内财政收入预算外财政收入税收收入）。由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是考虑到其法律地位

8、的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“ 非税收入” 规模。表 1. 中国政府收入情况表单位：亿元年份 预算内财政收入预算外资金财政性资金税收收入非税收入非税税收1978 1132.26 347.11 1479.37 519.28 960.09 1.8511985 2004.82 1530.03 3534.85 2040.7 1494.0 0.7315、 其他非税收入赠与收入彩票发行公益金铸币税收入特许经营（专营）收入69 61990 2937.10 2708.64 5645.74 2821.862823.88111993 4348.95 1432.54 5781.49 4255.301526.

9、190.3611995 6242.20 2406.50 8648.70 6038.042610.660.4311996 7407.99 3893.34 11301.33 6909.824391.510.6311997 8651.14 2826.00 11477.14 8234.043243.1 0.3911998 9875.95 3082.29 12958.24 9262.803695.440.4011999 11444.08 3385.17 14829.25 10682.584146.670.3912000 13395.23 3826.43 17221.66 12581.514640.150

10、.3612001 16384.04 15301.38 2002 18903.64 17636.45 资料来源：根据中国财政年鉴2002 和中国统计年鉴2003 年7整理而得。注：1财政性资金是财政收入（不含债务收入）与预算外资金的合并数，因此，表中并未涵盖全部财政性资金，即那些既未纳入预算内也未纳入预算外的非税收入（制度外收入）。21993年1995年和1996年的预算外资金收入范围分别有所调整，1997年起，预算外资金中不包括纳入预算内管理的政府性基金，与以前各年不可比。即使这样，根据表 1 数据，我国非税收入占财政性资金的比重在 1985 年为 42，1990 年达到了 50，世纪之交也在

11、接近40%的水平。我国非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次。例如湖南省 2002 年非税收入总额达到 278 亿元，相当于同期地方财政收入的 1.36 倍；而且从增长速度也超过地方财政收入，19982001 年，该省非税收入分别较上年增长15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方财政收入的增幅分 别高出5.33、3.01 和 6.89 个百分点，比同期各项税收的增幅分别高出10.55、4.76 和 6.46 个百分点。广东省 2002 年预算外资金收入达499.42 亿元 1，比上年增长 36.6%，占一般预算收入的 41.56%，但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大，

12、其非税收入所占的比重要也要超过 50%。非税收入大于税收的情况，在经济1 根据广东省 2002 年度预算外资金收支决算及行政事业性收费、政府性基金收支统计报表 。8发达的地区一般要平缓一些，这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕，不必像欠发达地区的政府那样，要更大程度上依赖非税的途径筹资。地方非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管

13、经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000 年全国性的收费项目仍有 200 多项，2002 年为 335 项，地方每个省的收费项目平均在 100 多项目以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。此外，更严重的是，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，秩序混乱，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。2非税收入无序膨胀、管理混乱带来严重的负面效应在体制改革以前，我国财政收入有一半左右

14、来源于非税收入，其中绝大部分又是国营企业的上缴利润。在计划经济体制下，非税收入绝大部分纳入国家预算，其透明度高，管理严格。后来，随9着经济体制改革的推进和对地方政府和各部门“放权” ，但缺乏健全的监督和约束机制，多种原因造成政府非税收入无序膨胀，所产生的负面效应越来越大，主要表现为：（1）对资源配置的不良影响。乱收费等现象严重扰乱了市场价格体系，扭曲了合理比价关系，使正常的市场交易和公平竞争受到冲击。（2）“费挤税 ”，预算外 挤预算内，分散国家 财力，削弱国家宏观调控能力。也不利于地方税体系的巩固、完善和发展。（3）监督机制和协调统筹机制缺失。各项非税收入大多分散在部门单位管理，财政资金长期

15、体外循环，游离于监督。政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。（4）加剧了社会的分配不公 ，败坏社会风气，滋生腐败等消极现象。 现实生活中因各部门、各单位之间因为各自非税收入丰裕程度的不同，苦乐不均，待遇相差悬殊，又由于可以利用管理中的种种纰漏谋取收费资金 ，改进办公、住房条件，获取高额奖金津贴，因而相互攀比，愈益严重地扭曲政府行为，干扰正常社会生活，败坏社会风气，滋生浪费与腐败现象。（5）加重了企业和社会的负担。尽管现阶段我国实现名义税收负担率在 17%左右，与国外多数国家相比，处于较低的水平，但是加上各种非税负担，企业和社会承担的社会公共负担已超过 30%，

16、各种名目繁多且无序的收费、 摊 派，往往使企业和居民10不堪重负。据估计，在我国企业的负担中，税、费、利息约各占1/3。特别是一些乱收 费大都硬性摊派、 强制征缴，而不管企业是否实现了销售收入和利润，使困难企业更是雪上加霜。一一一 原因分析体制转轨是我国非税收入膨胀的大背景。非税收入（尤其是预算外非税收入）的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托，其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。在转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化、非税收入迅速增长的原因相当复杂，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。归纳起来，成因主要有以下几点：第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下