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1、江龙：分税制辨析分税制改革:成功源于制度自信习近平总书记强调：“没有坚定的制度自信，就不可能有全面改革的勇气，坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制的弊端，让制度成熟而持久。”我国现行的财税体制是1994年进行的“分税制”改革为基础构建起来的制度框架，这项新中国成立以来政府在财政关系领域中的重大制度创新，堪称为我国市场经济奠基性的改革和当前财税体制的“制度基础”，它助推了我国经济社会长达20年的快速健康发展。但至今仍存在一些对此项“制度基础”的片面认识，甚至是质疑。他们有的把当前经济发展中出现的一些尖锐矛盾和问题归咎于“分税制”，有的把一些地方出现的非健康科学发展的问题，如GDP
2、崇拜、地方政府性高负债等问题的源头推向“分税制”，这些片面模糊的认识，很容易挫伤改革信心和力量。因此，进一步深化对“分税制”意义的认识，促进财税体制完善，十分必要。改革实践中的问题伴随着社会主义市场经济体制进程，“分税制”已经走过了20年，虽然“分税制”对促进我国经济持续发展发挥了积极作用，但受客观环境影响，“分税制”在推进过程中，由于深化改革和配套措施跟不上，协调不够，实践中也出现了一些问题。突出表现在：税制结构失衡税制结构失衡主要体现在两方面，一是税收收入结构失衡，即直接税和间接税比例失衡。到2013，在我国全部税收收入中，国内增值税、消费税、营业税等间接税所占税收总收入的比重约为64%，
3、若考虑契税、土地增值税等地方税种，间接税在全部税收中的比例可达70%以上，来自企业的所得税、个人所得税等直接税比例不足30%。这种情况和市场经济成熟国家的税收结构之间存在巨大差异，就经合组织成员国的间接税和直接税来看，其比重大概为46，结构大大优于我国。二是税收来源失衡，即来自于企业的税收和来自于居民个人的税收比例失衡，2013年，来自于居民个人的税收仅为5%左右，即使考虑到部分地区开征的房产税等其他由个人负担的税种，所占比例也不超过10%，大大的低于经合组织成员国的平均水平。当前不合理的税制结构，有很多弊端：一是会导致我国商品价格中税收含量过高，不利于政府控制物价水平。二是由于间接税易于转嫁
4、，税收归宿很难确定，不利于政府通过税收调节各阶层收入和经济活动。三是我国的税收负担过多由企业纳税人负担，不利于企业参与国际竞争。总之，由于“分税制”实施后，配套改革的滞后，导致了我国当前税收结构方面的突出矛盾，阻碍了资源的优化配置和社会公平，深化改革已迫在眉睫。事权划分界限不清“分税制”实施之后，我国以极快的速度确立了中央财政的主导地位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，初步规范了中央和地方财政分配关系，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保持至今。可以说，“分税制”较好地调整了中央与省级财政之间的收入关系，但对事权划分及省级以下财政体制的改革缺乏明确规定，尤其是
5、省级以下政府在事权的划分方面，一直没有明确的制度和法律依据，往往是各地根据政府间财力的强弱，事权划分各不相同。这种事权改革的不到位，地方政府之间事权划分的不明确，在制度上留下了一个缺口，导致了近十几年来基层财政的种种矛盾。同时在利益驱动下，“分税制”造成的收入上收效应在各级政府间层层传递，在地方政府间的财力分配上，省级政府依靠行政权力上收地方财力，财力集中程度不断增大，地市级政府也是如此，导致了县、乡财政占比不断降低。但在支出责任方面，过多该由中央承担的事权下放到了地方，如在跨地区污染治理、食品、药品安全的监督、社会保障的统筹方面，大多由地方政府承担，相当多的公共服务转嫁到了县级甚至县级以下政
6、府头上，县乡一级的税收相当一部分上收到了上一级，却承担了绝大部分的民生支出，事权划分出现的乱象导致了基层政府事权和财力之间的矛盾日益突出。地方税体系建设滞缓地方税体系建设滞缓突出表现为税收渠道狭窄，表面看，地税征收的税种多，但大多数都是小税种，征收额较小，且征收难度较大，成本高。从税制看，现行地方税制基本上是在“分税制”前期和当时治理经济过热的情况下形成的，随着财政体制的调整和完善，原有中央和地方收入分配格局作了调整，而地方税制却没有相应跟进。在对“分税制”后续完善过程中，也没有及时将方向转向地方税体系建设，地方税体系相对弱化。地方税体系建设的滞后，不只是导致了税制体系的不完善，也在一定程度上
7、扭曲了地方政府的收入来源和地方经济结构，在反思近年来地方政府债务膨胀的成因时，地方税体系的薄弱不能不说是一个较为重要的因素。改变当前地方税体系建设滞缓的现状，不仅需要优化和调整各级政府的税收收入和分享比例，关键还应逐步形成和确立如房产税、资源税等能给各级政府带来稳定收入的地方主体税种。税收政策执行不统一“分税制”后，我国税收征管部门也相应调整为“国税”和“地税”，分别负责征管。随着经济的发展，各地政府在对优质企业争夺战中，除了区位优势等自然禀赋以外，由于地方政府对“地税”部门具有一定管辖权限，“税收优惠”不可避免成为招揽外来企业入驻的重要措施和手段。近年来，财政部专员办按照财政部工作安排，开展
8、了多次针对税收政策执行情况的检查，发现部分地方政府自行制定了若干与国家政策相违背的税收优惠政策，如对所得税的“先征后奖”、扩大地方税种的减免范围等措施，极大损害了税收制度的统一性和严肃性。一些地方政府通过“先征后返”、“以奖代返”等方式扶持企业发展，虽然在提高企业创新能力、促进企业转型升级和发展地方经济等方面可以发挥一定作用，但是地方政府竞相出台各类税收优惠政策，不只是由于恶性竞争削弱了地方的公共财力，加重了地方政府的财政负担，也形成了诸多的“税收洼地”，在一定程度上扰乱了市场经济秩序。“分税制”制度选择的必然性从历史发展来看，实行“分税制”是建立社会主义市场经济体制的必然选择在我国改革开放进
9、程中，传统的经济体制特征集中表现为计划经济的高度集中和强调政府统一计划的作用，直到1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确要求要使市场在资源配置中起基础性作用。这种由“政府主角作用”向“市场起基础性作用”的变革，表现在经济体制改革上是整体推进和重点突破相结合的波浪式前进，采取了财政、税收、外汇、投资等领域相结合的“整体推进式”改革。在所有制结构，组织框架建立和社会形态的转变等方面，采取了逐步渐进式办法。在资源配置方式的相应转变上，价格逐步理顺和国内外价格不断拉平的过程中，也激活了市场机制对价格格局的形成作用。在税制上，含税低的产品（如农副产品等初级产品）相对价格在上升，
10、而含税高的产品（加工类产品）相对价格在下降。在动力机制上，激发了中央和地方两个积极性，呈现出了激励相容的良好局面。但是在发展过程中，也出现了新的矛盾和问题，我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重出现双双下降。与此同时，过去那种“以税代价”、内外资税收“双轨制”和企业承包“税、利”、财政实行地方向中央包干的“分灶吃饭”、“大包干”做法，面临着前所未有的挑战。由于区域差异，沿海地区开放步伐快、发展快，逐渐成为财政收入的主要来源，而内陆地区开放步伐慢，东、中、西部地区的经济发展和财政状况出现了失衡，种种瓶颈和弊端愈发明显，突出表现为“两个比重”同时下降，中央和地方陷入年年谈判、
11、体制陷入年年变的局面。解决这些矛盾和问题的根本出路在于改革，在于遵循市场经济发展规律，“分税制”顺应了历史发展的潮流，成为我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的必然产物，也为我国新的经济增长和社会发展奠定了重要的制度基础。从国际实践来看，实行“分税制”是市场经济国家的普遍做法无论是单一制国家的英国、日本、法国，还是联邦制国家的美国、加拿大等国，尽管各国历史有很大差异，中央政府和地方政府之间的授权关系也各不相同，但其在财政管理体制上都是以“分税制”为基础的。政府间的财政关系更强调财政权力的制衡机制，普遍通过中央立法规范政府间财政关系，各个级次政府的权、利、责较为清晰。无论是“单一制”国家还是“
12、联邦制”国家，权责明晰的“分税制”都是其财政管理的主要特征，以分权基础上的制衡为最高指导原则。可以说“分税制”是世界各国在财政管理体制上成功经验的体现。从治国理政来看，“分税制”的实践是“依法治国”方略的具体体现和国家治理建设的重要基础现代治国理政的基本前提是法治化，“依法治国”是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的重要标志和国家长治久安的根本保障。体现出从现代国家治理的理念和要求，以及政府行政管理到市场主体行为都必须做到有法可依、有法必依，必须沿着法制轨道前进。1994年的“分税制”改革，就是沿着“统一税法，公平税负、简化税制、合理分权”的轨道，在明确财权、事权划分的基础上同时
13、确立了各类市场主体及各级政府相应的权力和义务，使权责更加明晰，更好地满足市场经济发展的客观需要，充分体现出“依法治税”的治理理念。经过“分税制”改革，在其后20年的实践中，各项改革逐步完善，经过2002年所得税收入分享改革，2004年出口退税负担机制改革，2009年成品油税费改革等多次调整完善及当前正在进行的“营改增”改革，初步形成了既符合我国国情，又适应社会主义市场经济体制要求的政府财政关系框架，初步构建了分税制体系。建立了符合社会主义市场经济要求的国家与企业、国家与个人的新型利益分配关系，逐步稳定了中央与地方的财政分配关系，形成了财政收入稳定增长的机制，调动了中央和地方的积极性，增强了中央
14、宏观调控能力，从制度上消除了“诸侯经济”与政府职能错位的问题，逐步推进了地区协调发展和公共服务均等化。这些变革，相对于以前的财政管理体制，在界定各类财政关系方面把法律的规定性而不是行政指令作为了判定依据，更强调了法治化和公平性，更加体现了“依法治国”的理念和我国改革社会主义市场经济体制的目标和方向。此后，在处理各类市场主体之间关系的理念和实践上，“分税制”实施的要求逐步让颁布的各项财经法规成为了市场经济条件下处理各类市场主体关系的重要依据，政府依法行权的理念大大增强，企业遵纪守法的意识迅速提高，整个社会的法律意识和国家治理建设的法治化水平得到了显著地提升。完善分税制要厘清这样几件事以调整直接税
15、和间接税失衡为着力点，优化税制结构税制改革的关键，在于优化结构。当前税制结构最突出的问题就是税收收入结构不合理和税收来源不合理，要优化结构，就必须要解决直接税、间接税的失衡问题和个人、企业间税源失衡问题。在税负稳定的前提下，逐步增加直接税和来自于个人税收的比重，促进税制结构的优化。一是加快推进“营改增”改革，从目前改革后的税收规模上来看，“营改增”具有较大减税效应，要优化当前的税收收入结构，应将“营改增”逐步扩展到全国所有行业，同时通过对增值税税率的调整和简化，进一步发挥其减税效应，降低间接税，为直接税的增加提供操作空间。二是推进个人所得税的改革，在西方成熟市场经济国家，个人所得税在税收中占有
16、较高比例，是调节收入、促进公平的重要手段，当前必须加紧推进相关配套措施的立法，加速推进实施，堵塞税收盲点，逐步建立起综合与分类相结合的个人所得税制度，既能进一步提高直接税占总收入的比例，也能对解决企业和个人之间税源失衡的问题发挥积极作用。三是推进消费税改革进程，将消费税由生产加工环节征收变为消费环节征收，由现在的中央税变为地方税，由以前的企业缴纳变为由消费者缴纳，使征收易于操作，也有利于提高来自个人税收的比重，缓解税收来源失衡矛盾。以财力与支出责任相协调为重点，完善事权划分财力和支出责任之间的矛盾是我国财税管理体制中存在的最大问题，突出表现在“分税制”后续实施过程中，事权划分的改革不够规范和彻底，地方政府承担了过多与财力不相匹配的事权。进一步理顺各级政府之间的财政关系，应将目前地方承担的
