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1、论住房改革中的问题与对策【摘要】住房是最基本的生存资料,住房消费的满足在很大程度上取决于住房制度。我国自1998年住房制度改革全面展开以来，经过十年多的改革与发展实践，初步形成以经济适用房制度、住房公积金制度及其它一系列的住房保障制度。但这一系列制度的实施依然面临着不适应，不适合的问题及困难，需要从政策上、服务上逐步完善解决。本文通过分析我国住房改革中的问题，给了如何完善我国住房改革制度的建议。 【关键词】住房改革 公积金 经济适用房 一、住房改革面临的问题(一) 住房公积金存在的缺陷建立住房公积金制度是我国住房制度改革的重要内容之一，但是有必要看到，我国住房公积金制度所发挥的住房金融支持效能
2、尚很低下，也存在一些明显的制度性缺陷。1、住房公积金惠及面十分有限。从总体来看，住房公积金的使用效率不高。截至2004年6月，全国住房公积金归集余额4306.747,元，累计提取额2060.9亿元，个人贷款总额2817.2亿元，贷款余额1854.2亿元，全国住房公积金沉淀资金余额达1959.2亿元，占归集余额的45.5%。建设部2006年9月完成的一份完善住房公积金制度研究报告中显示，截至2006年6月，住房公积金个人贷款率仅为45.83%，低的省份只有12%，个别公积金中心和分中心甚至没有发放过个人贷款；个贷余额加上购买国债余额，住房公积金运用率为53%；如果再加上提取总额，住房公积金使用率
3、大约为70%。至2OO6年5月底，全国住房公积金使用率69.8%，其中个人住房贷款使用率45.5%。有的省、市个贷使用率较高，天津达到73%，沈阳市超过90%，浙江全省平均达到71%，其中4个城市超过80%，湖州市达到93%。但相当一部分省(区)个贷率较低，有4个省(区)低于20%。住房公积金制度的政策性作用没有得到充分、有效的发挥。同时，世界银行的数据也显示，截至2OO5年底，中国有6330万人缴纳住房公积金，累计金额6260亿元人民币，但只有45%的住房公积金被用来发放住房贷款， 而且只有17%的缴费者获得了公积金贷款。2、“低存不低贷”的模式使得我国住房公积金对居民购房支持力度不足，尤其
4、是住房公积金对低收入家庭的住房支持作用十分有限。目前我国的公积金存贷利差高达2.87个百分点，而新加坡的公积金存贷利差只有0.1个百分点，台湾地区也仅为0.2个百分点，相差10到20倍。此外，住房公积金贷款以个人账户缴存余额的一定倍数来确定其贷款额度，这就必然导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款资助多，而低收入者所得到的贷款资助低，有的甚至无法逾越其首付门槛，客观上甚至造成低收入者“补贴”高收入者的现象，从而使公积金政策无法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。3、住房公积金管理存在较大的制度缺陷和漏洞。在使用管理上， 住房公积金贷款的申请使用限制太多，环节太多，程序冗长，使得很多
5、职工索性放弃公积金贷款。目前个人公积金贷款的门槛也太高，对职工连续缴存期限和贷款额、贷款时间有较大限制，直接导致公积金一方面沉淀在管理中心，另一方面却使得中低收入家庭住房需求的低成本金融支持十分脆弱。(二)经济适用房制度实施过程中存在的问题1、经济适用房保障对象不明确，缺少个人信用评价系统。按照国家有关政策规定，经济适用房保障对象应该是中低收人家庭。而在我国绝大多数家庭属于中等收入家庭，约占城市家庭总数的三分之二左右。由于我国没有一个权威机构对个人收入、个人信用进行客观评级，因此收入失真、审核失灵使得供应对象失控。2、投资比重下降，供求矛盾突出。2003年以后，在地方政府经营城市理念、土地成为
6、第二财政的巨大利益驱动下，逐渐减少了经济适用房供应量，直接导致满足中低收人家庭住房支付能力的低价商品房供应不足，房价上涨现象严重，引发了新的社会矛盾。3、建设标准控制不严，户型面积偏大。大大超出中低收入者的承受能力，违背经济适用房保障的初衷，损害了广大城市中低收入者应享受的住房保障利益。销售价格失控。我国对经济适用房销售价格和企业开发利润都有明确的规定，可是，有些地方经济适用房的价格远远高于规定的标准，甚至接近商品房价格，这是由于政府对经济适用房的监管不力，有些开发企业将政府在建设经济适用房过程中给与购房者的优惠政策占为己有。(三) 住房保障制度在实施过程中还存在问题我国虽然基本建立了住房保障
7、制度框架， 但由于政府保障能力的有限以及制度不够完善，导致在实施过程中还存在问题。1、住房保障制度仅覆盖城镇居民，尚未覆盖流动人口。而目前，我国正处于城镇化快速发展的阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达118亿。这部分流动人口中低收入人口的比例极大， 且从发展趋势看， 其中将有越来越高的比例转变为城市常驻人口，其住房保障问题目前尚无明确的政策。从国际经验看，这部分人的基本住房保障问题若处理不好，将会产生引发“贫民窟化”、“犯罪率上升” 等一系列严重的社会问题，从而危害全局的稳定与发展。2、住房保障没有清晰纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。目前，廉租房制度尚未建立稳定的资金
8、渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定。现有的财政体系尚没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈，导致廉租房制度建设的推进缺乏资金支持，进展缓慢，覆盖面小。3、退出机制操作难以实现，造成福利固化。由于住房保障制度的退出机制不完善或难于执行，特别是以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果已不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化(如子女成人后单独居住
9、或者结婚后另立门户)， 享受的保障住房或者应退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益和福利固化情形，使得相当一部分住房保障资源未能始终用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。二、解决住房制度改革中问题的对策(一)进一步完善住房公积金制度改进公积金制度切实实行“低存低贷”，扩大惠及面，支持低收入家庭购房，扩大住房公积金执行范围。目前，住房公积金在制度性质上只是一种职业福利，国家的作用只是提供制度框架，包括标准和管理方法，而不
10、是强制执行。单位公积金补助虽然是国家规定的，但通常只在全民所有制单位执行，其他所有制单位有选择弹性，至今也没有像养老、医疗保障那样制定强制执行的规定。因此，我国公积金要进一步加强法制化，并且适当增加覆盖率。使城镇个体工商户、自由职业者等非单位组织的从业人员，都可以进行公积金的储蓄，可以采取以下措施：第一，应界定合理的范围，要求范围内的单位必需建立公积金制度。第二，通过抽查和员工举报等多种方式对违反公积金法令，拒缴、迟缴公积金的单位加以监督。第三，对迟缴的超过规定时间要交滞纳金，拒不缴纳的，通过司法部门以法律手段强制执行。(二)继续完善我国经济适用房制度1、合理确定经济适用房标准，经济适用房套型
11、标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积应控制在60平方米左右。各城市应根据自身实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用房，建设小户型住宅的比重，逐步达量的60%。为把计划落到实处，城市政府每年要把小户型的建设计划，有计划地分解下达到每个待建的住宅小区。同时制定法规，凡不按计划建设小户型、低造价住宅的房地产企业，要给予高额罚款，直至取消营业执照的处罚。在房价较高，住房结构性矛盾突出的城市，要适当增加经济适用房供应量，通过调节经济适用房供应量，起到有效引导和平抑房价作用。2、严格经济适用房上市交易管理。经济适用房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。按照有关规定，购买经济适用住房不满5年，不得
12、直接上市交易，购房人因种种原因需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可以转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳土地收益等价款，政府可优先回购；购房人向政府缴纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。政府回购的经济适用住房，可以继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。3、加强单位集资合作建房管理，严格控制和规范单位集资合作建房。应坚决制止部分单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配的违法行为。建立健全经济适用房购房申请、资格核查和公示制度，完善轮候制度，优先解决住房困难
13、程度相对较高的低收人家庭。建立经济适用住房保障对象档案，实行动态管理，政府应根据当地收入水平的变化，调整最低收入家庭的标准，定期向社会公布。充分发挥街道、居委会的作用，强化社会监督。(三)进一步完善我国住房保障制度1、扩大住房保障覆盖面，将流动人口的住房问题逐步纳入政策考虑和保障体系。在我国快速城镇化的过程中，面临保障需求快速增长和保障能力不足的矛盾，需要在发展中逐步解决。一是要高度关注流动人口的住房问题。目前进入城市的流动务工人口，绝大部分为低收入群体，主要在工作场所的工棚、城市建筑的地下室、城乡结合部或城中村租房解决居住问题，居住环境差、公共设施不足，部分人群的生存环境较为恶劣。这部分流动
14、人口的住房问题，应引起各级政府进一步的高度关注。二是现阶段急需想方设法改善进城务工人员现有条件下的居住环境。三是随着经济的发展和政府财力的增长，应将流动人口的住房问题逐步纳入城镇住房保障体系。低收入流动人口的居住问题现阶段是以用工单位直接提供或以低端市场方式解决为主。今后应通过引导企业建造和政府投入建造农民工集中居住点，包括由市场以很低的价格、灵活的租住方式提供经营性公寓，目前这类方式在苏南和重庆已取得一定的经验，具有可操作性，值得在更大区域试行。2、建立以公共财政为主的住房保障资金来源渠道，同时多渠道筹集住房保障资金。根据廉租住房制度的性质和世界各国的普遍做法，应该建立以财政预算为主、多元化
15、筹措的资金渠道，形成稳定规范的资金来源。一是对最低收入家庭实施的廉租房制度，政府要建立稳定的财政资金渠道。当前大部分地区利用住房公积金增值收益启动廉租住房工作，但必须明确住房保障作为政府的职能，其支出的基本来源应该是公共财政预算支出。要完善符合住房保障制度要求的财政体制，明确规定地方政府住房保障的事权并给予相应的财权，同时明确中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系。二是规定提取土地出让收益的一定比例，建立住房保障基金，专项用于住房保障制度。三是通过政府的优惠政策，如免税、政府支持的信用担保等，充分调动社会资金，并利用资本市场筹集增加住房保障资金，如发行债券为保障性住房建设融资。
16、3、在政府主导的基础上，充分利用市场机制实现保障资源的高效率供给与配置。住房保障制度是政府的重要职能之一，因而政府必须在住房保障制度中发挥主导作用。如规划设计和保障对象资格审查环节， 都需要政府制定标准并严格管理。涉及到户型和建设标准，要依据政府制定的具体规划实施建设；在住房保障的分配环节，住房保障管理部门对申请者应实行严格的审查，只有符合标准的低收入家庭才可准入。政府虽然应在住房保障制度中发挥主导作用，但并不意味着整个制度的运行都由政府承担，如租金补贴政策需要依托成熟发达的住房租赁市场配置保障房源，涉及到保障住房的建设和管理等环节，也要依托于专业公司的运作，以提高运作效率，如建房、收购存量房源、物业管理等，可交由相关的专业公司(房地产开发公司、物业管理公司等)， 政府可出台税收减免等优惠政策确保经营主体一定的利润。住房制度改革，经过十多年的实质运作，住房基本矛盾已解决，已初步建立了新型的住房制度。但住房制度改革过程中困难依然存在，一些新的矛盾又
